Esteellisyys osayleiskaavan valmistelukäsittelyssä (tielinjaus)Jäv i förberedande behandling av en delgeneralplan (vägsträckning)

Kommunfullmäktige godkände 20.2.2012 en delgeneralplan för tillväxtområdena öster om kommuncentrum. Det viktigaste syftet med delgeneralplanen var att bestämma den nya vägsträckningen för huvudvägen när den passerar kommuncentrum. HFD ansåg i sitt årsboksbeslut 2016:17 att jäv inte uppstod i kommunstyrelsen eller i kommunfullmäktige när de förtroendevalda behandlade alternativa strukturella modeller för markanvändningen och i anslutning till dem alternativ att utveckla huvudvägen.

Kommentarer till HFD:s beslut

Vid HFD var det fråga om huruvida förtroendevalda kunde anses ha varit jäviga att delta i beredningen av planärendet. Förvaltningsdomstolen ansåg att jäv hade uppstått eftersom förtroendevalda som deltagit i behandlingen eller deras närstående ägde fastigheter inom verkningsområdet för den rådande sträckningen av huvudvägen eller ägde fastigheter på eller nära de områden som berördes av de alternativ med omfartsväg som var framlagda när delgeneralplanen utarbetades.

Sammanfattande kommentarer till HFD:s beslut:

Det är fråga om bedömning av jäv vid förberedande behandling av en delgeneralplan.
Valet att lägga en av de strukturella modellerna för markanvändning med utvecklingsalternativ för huvudvägen till grund för den fortsatta planeringen av delgeneralplanen är sådant beslutsfattande i anslutning till beredningen av en plan där jävsbestämmelserna i kommunallagen och förvaltningslagen ska tillämpas.
Konceptet är i linje med rådande praxis: att äga eller besitta en fastighet ger inte automatiskt upphov till jäv att delta i behandlingen av en generalplan.
Jävsgrunderna för fullmäktigeledamöter i fullmäktige är mildare än jävsgrunderna för andra förtroendevalda.
Om ärendet gäller en tillräckligt bred personkrets, anses ärendet inte nödvändigtvis gälla en fullmäktigeledamot personligen.
När jäv för andra än fullmäktigeledamöter bedöms kan en aspekt lyftas fram, dvs. frågan om planen förorsakar avsevärda förändringar på fastigheten eller för användningen av den.

Bedömning av jäv

En fullmäktigeledamot är i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne enligt 28 § 2 och 3 mom. i förvaltningslagen (KomL 365/1995: 52 § 1 mom.). I allmänhet förutsätts omedelbara effekter som personligen berör ställningen för fullmäktigeledamoten eller hans eller hennes närstående.

Angående jäv för andra än fullmäktigeledamöter gäller 27–30 § i förvaltningslagen (KomL 52 § 2 mom.). En närmare förteckning över jävsgrunder finns i 28 § 1 mom. i förvaltningslagen.

I HFD:s beslut hänvisas också till regeringens proposition till kommunallag (RP 192/1994 rd) där det i detaljmotiveringen sägs bland annat följande:

Genom bestämmelserna om jäv strävar man efter att trygga en opartisk behandling och ett opartiskt beslutsfattande.
Med jäv avses att en person står i ett sådant förhållande till ett ärende eller parterna att det kan äventyra hans eller hennes opartiskhet vid behandlingen av ett enskilt ärende.
Grunderna för när en fullmäktigeledamot är jävig i fullmäktige är fortfarande lindrigare än de grunder som tillämpas på andra förtroendevalda.

En jävig person får inte delta i sådana åtgärder som gäller behandlingen av ett ärende och som påverkar avgörandet av ärendet. Behandlingsförbud anses gälla för samtliga skeden i handläggningen och för alla åtgärder som på något sätt kan påverka beslutets innehåll. Sådana åtgärder är bland annat beredning av ett ärende.

Förvaltningsdomstolens beslut

Förvaltningsdomstolen och HFD hade olika syn på hur man skulle bedöma effekterna av utvecklingen av huvudvägen när jäv för kommunstyrelsens ledamöter bedömdes och om fullmäktigeledamöterna var jäviga i fullmäktige i och med att de ägde mark på eller nära det område som påverkas av alternativen med de nya sträckningarna.

Förvaltningsdomstolen ansåg bland annat:

Om huvudvägen utvecklas enligt sin nuvarande sträckning innebär det en avsevärd förändring i den nuvarande markanvändningen i kommuncentrum och för byns image.
Den ändrade markanvändningen skulle i synnerhet beröra de fastigheter som angränsar till huvudvägens område och påverka användningen fastigheterna.
I kommuncentrum skulle buller-, vibrations- och dammolägenheterna öka i områdena närmast huvudvägen.
Alternativet med en strukturell modell för en omfartsväg innebär att miljökonsekvenserna av trafikbuller skulle minska i kommuncentrum.
Jäv uppstod på grund av markägande både i kommunstyrelsen och fullmäktige.

I förvaltningsdomstolen var det också fråga om huruvida en fullmäktigeledamot varit jävig att i fullmäktige behandla de allmänna dimensioneringsprinciperna för byggplatserna. Härvidlag ansåg förvaltningsdomstolen att fullmäktigeledamoten inte var jävig på den grunden att ledamoten äger fastigheter i det område som ska utvidgas enligt delgeneralplanen. Ärendet ansågs inte beröra fullmäktigeledamoten personligen.

Bedömning av ärendet i HFD

Beslutsfattande i anslutning till beredningen

I HFD var det först och främst fråga om huruvida fullmäktige- och kommunstyrelsebehandlingen av de alternativa strukturella modellerna för markanvändningen med tillhörande alternativa nya sträckningar för huvudvägen kunde anses vara sådan beredning att kommunallagens och förvaltningslagen bestämmelser om jäv ska tillämpas.

HFD ansåg utifrån fakta som framgick av beslutet att det är fråga om ett sådant beslutsfattande i anslutning till beredningen av en delgeneralplan att jävsbestämmelserna ska tillämpas. Motiveringen var att när delgeneralplanen utarbetades hade man utöver allt annat granskat flera alternativa strukturella modeller för markanvändningen och i anslutning till dem olika alternativa nya sträckningar för huvudvägen. Fullmäktige beslutade också på förslag av kommunstyrelsen välja en av de strukturella modellerna som utgångspunkt för den fortsatta planeringen av delgeneralplanen.

Jäv i kommunstyrelsen

HFD skulle bedöma om jäv uppstod på grund av fastighetsägande inom huvudvägens verkningsområde. HFD konstaterade att oberoende av vilken huvudvägens nya sträckning än blir, kommer det också i fortsättningen att finnas en livligt trafikerad väg på det område där huvudvägen passerar kommuncentrum. Den eventuella nya sträckningen kommer därför till den delen inte att innebära en så stor förändring att de förtroendevalda skulle ha varit jäviga.

Jäv i fullmäktige

Det var fråga om huruvida ärendet berörde fullmäktigeledamöterna personligen på det sätt som avses i 52 § 1 mom. i den gamla kommunallagen. Enligt motiveringen har det i utredningarna för delgeneralplanen presenterats alternativ till omfartsväg med en ungefärlig vägsträckning. De vägsträckningar som framförts som alternativ har verkningar på stora markområden som är uppdelade mellan ett stort antal fastigheter. Fullmäktiges beslut berörde således inte personligen de fullmäktigeledamöter som äger eller innehar fastigheter intill det område som berörs av alternativen för en omfartsväg. Jäv uppstod inte.

Avslutningsvis

HFD:s beslut är välkommet och klarläggande. Ärendet behandlas vidare i förvaltningsdomstolen i fråga om de andra besvärsgrunderna än jävsfrågan.

Det bör dock observeras att beslutet gällde beredning av en delgeneralplan och bedömning av jäv i anslutning till förberedande behandling. Ingen hade heller påstått att någon jävig fullmäktigeledamot skulle ha deltagit i beslutet att godkänna delgeneralplanen. Det hade varit intressant att se om HFD i så fall hade fattat ett annat beslut.

Text: Sampsa Matilainen, jurist, juris kandidat, teknologie licentiat

Mer på webben:

10.2.2016/423 HFD:2016:17, Markanvändning och byggande - Generalplan - Jäv - Fullmäktigeledamot - Annan förtroendevald - Vägmarkering. Finlex