Kommentarer från Kommunförbundets enhet för samhälle och miljö
Enheten har preciserat de kommentarer som den gav i förra nyhetsbrevet och behandlar nu mera omfattande kommunernas plansystem, organiseringsansvaret i fråga om byggnadstillsynen samt uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet och miljövården. Kommentarer ges också om ändringarna av service- och tillsynsuppgifterna inom vattentjänsterna, avfallshanteringen och räddningsväsendet.
Kommunernas styrning genom planläggning samt deras plansystem
Landskapsplanläggningen föreslås bli överförd från landskapsförbunden till de nya landskapen. Enligt Tarastis förslag övertar landskapen också närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter att styra och främja planeringen av områdesanvändningen i kommunerna. Tarasti föreslår vidare att övervakningen av planeringen av områdesanvändningen i ärenden av riksomfattande intresse samt skötseln av de riksomfattande intressena inom områdesanvändningen ska överföras till regionförvaltningsverket.
Kommunförbundets kommentarer:
När landskapen inrättas innebär det att landskapsplanerna, som tidigare utarbetades i kommunorganisationen, nu hör till en annan självstyrande organisation. Kommunernas koppling till utarbetandet av landskapsplanen skärs av. För att kommunerna ska kunna bevara sin självständiga roll inom planeringen av markanvändningen måste planhierarkin och styrsystemet för markanvändningen omvärderas. Samtidigt bör antalet plannivåer diskuteras.
Det är sannolikt att den kommande planen på landskapsnivå kommer att vara avsevärt mer strategisk till innehåll och framställningssätt än den tidigare. Det finns skäl att i landskapsplanen behandla främst frågor på landskaps- och riksnivå. Också dess styreffekter bör omvärderas i lagstiftningen. Landskapsplanen kan inte ha direkt styreffekt på genomförandet av kommunernas planläggning som kommunerna är ekonomiskt ansvariga för.
I stadsregionerna kommer förändringen att lyfta fram kommunernas behov av samarbete inom markanvändning och trafik. I stadsregionerna behövs en gemensam översiktlig plan med större styreffekt än landskapsplanen, en plan som i en eller annan form innehåller ett program för hur markanvändningen ska genomföras.
Byggnadstillsynen
Tarasti föreslår att landskapen ska få organiseringsansvaret för uppgifterna inom byggnadstillsynen, som i dag sköts av kommunerna. Men om en kommun eller flera kommuner gemensamt uppfyller minimikraven för att få producera byggnadstillsynstjänster, får den eller de, om de så önskar, åta sig byggnadstillsynen i landskapets ställe. Kraven kommer att bestämmas i markanvändnings- och bygglagen.
Kommunförbundets kommentarer:
Kommunförbundet har stakat ut att den kommunala byggnadstillsynen bör bibehållas och dess beskaffenhet och kostnadseffektivitet bör utvecklas från lokala utgångspunkter. Hela organiseringsansvaret för byggnadstillsynen bör kvarstå hos kommunerna. Vid behov kan små kommuner, om de så vill, organisera tjänsterna gemensamt med andra kommuner eller med kommunens andra sektorer. Alla myndighetsuppgifter ovan har en tung roll i utvecklingen av markanvändningen och livskraftspolitiken, som är strategiskt viktiga för kommunerna.
Om organiseringsansvaret för byggnadstillsynen överförs till landskapen enligt Tarastis förslag, uppstår en byggnadstillsyn som dels är organiserad på åtminstone två sätt (kommunerna, landskapet), dels bygger på två slags beslutsfattande (kommunnivå, landskapsnivå). Om landskapen organiserar byggnadstillsynen och kommunerna utför arbetet i praktiken, betyder det att byggnadstillsynen behöver mera personal.
Miljö- och hälsoskyddet
Uppgifter inom miljö- och hälsoskyddet föreslås bli sammanförda till landskapen från kommunerna och regionförvaltningsverken. Landskapsverken föreslås överta de uppgifter som har rättslig grund men saknar politisk prövningsrätt (tillsynen över djurs hälsa och välbefinnande samt livsmedelstillsynen). Landskapsfullmäktige skulle svara för organiseringen av veterinärtjänster och för hälsoskyddet och övervakningen av tobakslagen. Om en kommun eller flera kommuner gemensamt uppfyller de separat fastställda minimikraven för att få producera tjänsterna, får den eller de åta sig uppgifterna enligt hälsoskyddslagen och tobakslagen i landskapets ställe. Förslaget gör det möjligt att också framöver gemensamt organisera myndighetsuppgifterna inom hälsoskyddet, byggnadstillsynen och miljövården så att sektorerna stöder varandra i kommunen. (I rapporten nämns att möjligheten gäller endast hälsoskyddet och tobaksövervakningen, men vid presentationen nämnde Tarasti att möjligheten gäller hela miljö- och hälsoskyddet).
Det verkar som om regionförvaltningsverket inte i fortsättningen skulle styra verkställigheten av miljö- och hälsoskyddet. Den nuvarande regionalförvaltningens uppgifter inom Jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde sköts av Evira och av landskapen. När det gäller Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde tar Tarasti inte ställning till ministeriets förslag att överföra regionförvaltningsverkens resurser till ett centralt ämbetsverk. Styrningen av det övergripande miljö- och hälsoskyddet tycks falla sönder.
Kommunförbundets kommentar:
Ett tydligare alternativ med tanke på kommunerna vore att staten övertar den direkta styrningen av sådana uppgifter där prövningsrätt inte förekommer (tillsynen över djurs hälsa och välbefinnande samt livsmedelstillsynen). Uppgifterna styrs direkt av det centrala ämbetsverket, och då finns det skäl att överväga om de passar bättre hos landskapet eller regionförvaltningsverket. I myndighetsuppgifter (tillsyn) går det inte att sköta produktion och organisering av tjänster på olika förvaltningsnivåer. Veterinärtjänster omfattar inga myndighetsuppgifter och organiseringen av dem passar för landskapet, eftersom det redan i dag krävs jourområden som organiseras landskapsvis.
Om organiseringsansvaret för miljö- och hälsoskyddet överförs till landskapen enligt Tarastis förslag, uppstår inom miljö- och hälsoskyddet myndighetsfunktioner som dels är organiserade på åtminstone två sätt (kommunerna, landskapet), dels bygger på två slags beslutsfattande (kommunnivå, landskapsnivå). Med tanke på kommunerna är det viktigast att de, om de så vill, också i fortsättningen har möjlighet att hålla kvar hälsoskyddet med tillhörande kompetens tillsammans med miljövården, byggnadstillsynen och planläggningen. Synpunkten får stöd i Kommunförbundets nypublicerade handbok om miljöhälsa och lokalsamhällen för beslutfattare och beredare i kommunerna (Ympäristöterveys ja yhdyskunnat – opas kuntien päättäjille ja valmistelijoille) samt i delrapporten om projektet VIRVA. Tarastis förslag utesluter inte denna möjlighet, och i intressebevakningen ska man se till att minimikraven för att få producera tjänster inte är så orimliga att kommunerna därför inte kan svara för hälsoskyddet också framöver. Hälsoskyddet bör också i fortsättningen svara för övervakningen av hushållsvattnets kvalitet.
Miljövård
Tarasti föreslår att kommunernas miljövårdsuppgifter ska kvarstå hos kommunerna. Han föreslår att det slutliga avgörandet om uppgifterna ska ske inom projektet Framtidens kommun, som bedömer kommunernas ställning och roll i ett vidare perspektiv. Trots den allmänna formuleringen föreslår Tarasti ändå att landskapen ska ta över de tillsynsuppgifter som enligt lagen om vattentjänster ankommer på den kommunala miljövårdsmyndigheten. Uppenbarligen gäller detta också beslut om befrielse från skyldigheten att ansluta sig till vattentjänstnätet.
När det gäller ansvarsområdet för miljön hos statens regionala miljöförvaltning, dvs. närings-, trafik- och miljöcentralerna och regionförvaltningsverken, föreslår Tarasti att NTM-centralernas tillsynsuppgifter och regionförvaltningsverkens tillståndsbehandling slås ihop och överförs på regionförvaltningsverken. Av NTM-centralernas miljöansvar föreslås landskapen ta över uppgifter enligt terrängtrafiklagen och sjötrafiklagen, utom när det gäller förebyggande av skada för naturen eller den övriga miljön, lagstadgade uppgifter om främmande arter, samordning av anpassningsåtgärder mot klimatförändringen samt utarbetande och antagande av den regionala avfallsplanen och planen för vattentjänster.
Kommunförbundets kommentarer:
Kommunförbundet välkomnar förslaget att den kommunala miljövården ska granskas inom helheten Framtidens kommun. Också kommunens ansvar att organisera tillsynen inom vattentjänsterna kunde gärna bedömas först i det sammanhanget.
Framtidens kommun kommer att ha ett stort ansvar i främjandet av livskraften, välfärden och hälsan. Ren miljö, ren markgrund, rent yt- och grundvatten och god luftkvalitet är grundläggande förutsättningar för dessa mål.
Miljökonsekvensbedömning av markanvändningen och ett optimalt effektivt tillstånds- och tillsynsförfarande i fråga om verksamhet som medför miljöstörningar hör till kommunens miljövårdsuppgifter genom vilka kommunen skapar förutsättningar för att trygga en ren miljö och samt en grund för arbetet med livskraft, hälsa och välfärd. Kommunernas målinriktade och resultatorienterade miljö-, natur- och klimatarbete behöver också framöver en expert och en samordnare. Inom detta miljöprogramsarbete är den kommunala miljövårdsmyndigheten en del av kommunens strategiska utveckling.
Miljövården samarbetar intensivt med byggnadstillsynen och hälsoskyddet. Detta samarbete får inte brytas, utan i stället bör sektorerna utvecklas gemensamt och som en del av kommunen. Till exempel inom utvecklingen av vattentjänsterna och avfallshanteringen är kontakterna till tekniska sektorn av stor betydelse.
Bland de förslag som gäller statens miljöförvaltning välkomnar Kommunförbundet sammanslagningen av miljötillsynen och tillståndsförfarandet till en och samma organisation. Kommunförbundet anser att den specialexpertis som uppgiften kräver och de tillståndspliktiga objektens riksomfattande betydelse tillstyrker att staten sköter uppgiften. De kommunala och statliga miljövårdsmyndigheterna har parallella uppgifter, och i synnerhet när det gäller tillsynen är gränssnitten stora. Därför är det mycket viktigt att i förändringsprocessen se till att interaktionen mellan de kommunala och de statliga tillsynsmyndigheterna fungerar och att den nuvarande arbetsfördelningen klarläggs och utvecklas. Sambandet mellan de regionala avfallshanterings- och vattentjänstplanerna, som landskapen föreslås ta över, och kommunernas motsvarande planer samt frågan om de föregående alls behövs bör utredas, anser Kommunförbundet.
Boende
Tarasti föreslår att landskapsfullmäktige beslutar vem som ska bedöma ett serviceboendes ändamålsenlighet (inkl. behovet på lång sikt) för att Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet ARA ska kunna godkänna räntestödslån/investeringsunderstöd för bostadsobjektet. "Bostadsprojekt för specialgrupper som kommunen ska tillstyrka".
Kommunförbundets kommentar:
Arbetsfördelningen mellan det självstyrande området, kommunen och ARA bör granskas som en helhet. Det behövs en systematisk genomgång av i vilken mån ARA:s varierande uppgifter att styra, övervaka, bevilja understöd, producera information och utveckla verksamheten kunde koncentreras till ARA eller skötas i de självstyrande områdena. En motsvarande granskning bör göras bland kommunens lagstadgade tillsynsuppgifter och uppgifter när ARA beviljar understöd.
Avfallshantering
I fråga om kommunernas avfallshantering och myndighets- och serviceuppgifter konstaterar Tarasti att de eventuella överföringar som gäller kommunerna kommer att behandlas i anslutning till projektet Framtidens kommun som bedömer kommunernas framtida ställning och roll ur ett vidare perspektiv.
I Miljöministeriets bakgrundsutredning 18.12.2015 till Tarasti föreslås med reservationer att den kommunala avfallshanteringen eventuellt överförs till de självstyrande områdena.
Tarasti föreslår att staten ska hålla kvar NTM-centralernas uppgifter enligt avfallslagen, vilka han anser höra till miljövården. Å andra sidan föreslår han att den regionala avfallshanteringsplanen, som i dag hör till NTM-centralernas ansvarsområde för miljö, i fortsättningen ska godkännas av landskapsfullmäktige. Däremot tycker han att frågan hur beredningen av planen ska organiseras kan utredas i den fortsatta beredningen av reformen.
Kommunförbundets kommentarer:
Kommunförbundet anser att avfallshanteringen är en viktig del av alla tekniska tjänster som kommunerna producerar. Utgångspunkten bör vara att avfallshanteringen hålls kvar inom kommunernas tekniska sektor.
Serviceuppgifterna inom avfallshanteringen är i stor utsträckning organiserade som ett frivilligt välfungerande samarbete mellan kommunerna. Detta samarbete innebär att kommunerna enligt avfallslagen är skyldiga att sköta också myndighetsuppgifterna i samarbete i samma områden. De nuvarande samarbetsområdena för avfallshantering avviker i hög grad från de kommande självstyrande områdena. Kommunerna äger infrastruktur för avfallshantering i hela landet och bär ett omfattande miljöansvar.
Avfallshanteringen är en integrerad del av kommunens övriga tekniska sektor och markanvändningen, den är starkt kopplad till både miljövården och vattentjänsterna. Enligt avfallslagen har kommunerna en rätt bred behörighet att utfärda föreskrifter med vilka de kan styra utvecklingen av avfallshanteringen. Om avfallshanteringen överförs till de självstyrande områdena måste verksamheten och uppgifterna inom avfallshanteringen omprövas helt och hållet i lagstiftningen. Vår gällande avfallslagstiftning bygger på att kommunen bär ansvaret för avfallshanteringen.
När det gäller förslagen om statens nuvarande miljöförvaltning anser Kommunförbundet att förslaget att landskapsverket ska ta över godkännandet och eventuellt utarbetandet av den regionala avfallshanteringsplanen är en lösryckt, enskild uppgift som kan vara svår att anslå resurser för. De övriga utvecklings-, tillstånds- och tillsynsuppgifterna som gäller avfallshantering föreslås ändå kvarstå i första hand hos staten.
Vattentjänster
Tarasti föreslår att landskapen ska ta över den kommunala miljövårdsmyndighetens och hälsoskyddsmyndighetens tillsynsuppgifter enligt lagen om vattentjänster samt den i hälsoskyddslagen angivna övervakningen av hushållsvattnets kvalitet inom Social- och hälsovårdsministeriets verksamhetsområde. Uppenbarligen övertar landskapen då också besluten om befrielse från skyldigheten att ansluta sig till vattentjänstnätet. Av NTM-centralernas miljöansvar föreslår Tarasti att landskapen ska ta över uppgifterna att främja vattentjänsterna (bl.a. utarbeta och godkänna en regional plan för vattentjänster), tillsynen, frågorna om avloppsvatten i glesbygden samt övriga uppgifter som berör avloppsvatten. Uppenbarligen föreslås landskapen också ta över en del av beredningen av bestämningen och klassificeringen av grundvattenområden.
Kommunförbundets kommentarer:
Organiseringen av de tillsynsuppgifter inom vattentjänsterna som kommunen ska sköta borde allra helst bedömas först i anslutning till projektet Framtidens kommun som en del av kommunens uppgifter inom miljövården som helhet. Då bör det också granskas hur uppgifterna kan fördelas ändamålsenligt. Nu finns det risk för att det är landskapet som beslutar om befrielse från anslutningsskyldighet när det gäller vattentjänster och kommunen när det gäller dagvatten. Allt beror förstås på vad som sägs i markanvändnings- och bygglagen i fortsättningen. Granskningen bör också omfatta övervakningen av hushållsvattnets kvalitet enligt hälsoskyddslagen, särskilt om kommunerna har möjlighet att hålla kvar uppgifterna inom hälsoskyddet och den kompetens det innebär.
Efterbehandling av oljeskador
I dag är det kommunernas uppgift att sköta efterbehandlingen av oljeskador. Tarasti föreslår att frågan om vem som bär ansvaret i framtiden ska bedömas i den arbetsgrupp som utreder en överföring av det operativa ledningsansvaret för bekämpning av miljöolyckor på havsområdet, tillsatt av Miljöministeriet och Inrikesministeriet 24.9.2015.
Kommunförbundets kommentarer:
Kommunerna sköter efterbehandlingen enligt varierande sammansättning och arbetsfördelning i sina sektorer. Det har uppdagats oklarheter i ansvarsfördelningen vid olyckor, vilket kan öka miljöriskerna. Också utläggningen av operativa verksamheter inom tekniska sektorn har förändrat kommunens möjligheter att sköta efterbehandlingen. Kommunförbundet anser det ändamålsenligt att arbetsgruppen utreder saken och bedömer hur uppgiften kunde fördelas mellan kommunerna och räddningsverken.
Räddningsväsendet
I enlighet med regeringens riktlinjer anvisas de självstyrande områdena räddningsväsendets uppgifter 1.1.2019. Här beaktas dock eventuella behov av att organisera uppgifter som kräver ett större geografiskt område än det självstyrande området och ett större befolkningsunderlag än det självstyrande områdets befolkning.
I utredningen betonas att om uppgifterna koncentreras till de självstyrande områdena som lyder under det högsta beslutande organet som utses genom direkta val, skulle detta stärka demokratin och det som i 14 § i grundlagen bestäms om rätten till inflytande. Dessutom skulle det göra förvaltningen tydligare och mera genomskådlig. Om lagstiftningen ger de självstyrande områdena uppgifter från regionalförvaltningen, bör områdena i enlighet med principerna i grundlagen ges så mycket beslutanderätt och prövningsrätt som möjligt, vilket följer av 121 § 4 mom. i grundlagen som ger invånarna i ett område demokratisk beslutanderätt.
Utgående från det ovanstående är stärkandet av ett medborgarsamhälle som betonar grundlagens värderingar den ledande principen som enligt Tarasti måste följas i reformen. En analogi som motsvarar en aktiv medborgares roll upprepas i utredningens beskrivning av det självstyrande områdets egen beslutanderätt. Utredningen lutar mot beskattningsrätt för de självständiga områdena: statlig finansiering kan ses som ett hot mot det självstyrande områdets prövningsrätt och därmed rentav mot ett starkare medborgarsamhälle – det är fråga om den klassiska diskussionen om statens och medborgarsamhällets roller och arbetsfördelningen mellan dessa.
Räddningsverken förstår att spelrummet för systemet är beroende av finansieringskonceptet. I det nuvarande kommunala systemet upplevs räddningsverken producera viktig närservice, och därför har man inte velat spara där på samma sätt som inom de statliga säkerhetsmyndigheterna.
Det bör observeras att Inrikesministeriets räddningsavdelning allt sedan regeringsprogrammet regelbundet har påtalat behovet av en effektivare samordning. Formen och målen för samordningen har ändå inte bestämts, och därför är det inte känt vad som avses med effektivare samordning.
Det vore ändamålsenligt om räddningsverkens uppgifter kunde avvika sinsemellan i syfte att trygga sakkunskapen och få ner kostnaderna eller i något annat liknande syfte. Det skulle följa samma logik som planerna för de kommande regionförvaltningsverken.
Kring räddningsväsendet finns det färre politiska spänningar än kring en del andra sektorer. Frågan om man ser den prehospitala akutsjukvården som i grunden offentlig eller privat service kan vara delvis politisk.
Planeringen av den regionala markanvändningen och miljö- och hälsoskyddet överförs eventuellt till de självstyrande områdena. Om de kommer att agera på samma förvaltningsnivå som räddningsväsendet kan det ge samarbetsfördelar, om saken granskas enbart ur räddningsväsendets synvinkel utan att man tar ställning till nyttan för kunden eller helheten.
Att räddningsverkens tjänster i fortsättningen produceras både på kommunal nivå och landskapsnivå när det gäller beredskap, förebyggande av olyckor och riskanalys är i linje med Tarastis föreslag.