Regeringens riktlinjer för finansiering och egendomsfrågor i vård- och regionförvaltningsreformen

Regeringen har 6.4.2016 dragit upp riktlinjer för social- och hälsovårdsreformen. Dessa riktlinjer utgör utgångspunkten för den fortsatta lagberedningen.​”Lagen om ordnandet av social- och hälsovården och landskapslagen samt den relaterade finansieringslagstiftningen som träder i kraft den 1 januari 2019 bereds på basis av statens finansieringsmodell.”

Kommunernas ansvar för finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna upphör 31.12.2018. Under den pågående valperioden inleds en tilläggsutredning om beskattningsrätt för landskapen, men ett eventuellt införande bedöms först efter att man i praktiken fått erfarenhet av statlig finansiering.  

I landskapsreformen överförs omkring 17 miljarder euro av kostnaderna för kommunal basservice från kommunerna till landskapen och därmed till statens finansieringsansvar. Omkring 11,5 miljarder euro av detta belopp har kommunerna samlat in genom skatter. De resterande 5,5 miljarderna finansieras för tillfället genom statsandelar.

Kommunalskatten måste sänkas i motsvarande mån som statsbeskattningen skärps

”Efter att social- och hälsovårdsreformen trätt i kraft uppbärs medlen som behövs för att finansiera social- och hälsovården genom den statliga beskattningen genom att ändra inkomstskatteskalan för beskattningen av förvärvsinkomsten och parametrarna för vissa avdrag i inkomstbeskattningen.”

I statens inkomstbeskattning behandlas alla skattskyldiga lika oberoende av var de bor. Automatiken i skattesystemet innebär, såvida inga andra ändringar görs i systemet, att statsbeskattningen av förvärvsinkomster skärps för alla förvärvsinkomsttagare och att den totala skattegraden stiger.

”I enlighet med regeringsprogrammet är utgångspunkten för finansieringslösningarna och lagstiftningen som gäller dem att totalskattegraden inte får stiga och beskattningen av arbete inte får skärpas på någon inkomstnivå.”

För att den totala skattegraden inte ska stiga och för att beskattningen av arbete inte ska skärpas måste kommunalskattesatserna sänkas till följd av förändringen. Enligt regeringens riktlinjer ska statsbeskattningen beskattas jämnt med samma procentandel i alla kommuner. Regeringens ambition att hålla beskattningen av arbete på samma nivå som tidigare förutsätter då att kommunalskattesatsen sänks lika mycket i alla kommuner.

I landskapsreformen överförs kommunernas nuvarande skattefinansiering (skatteinkomster + statsandelar) till landskapen till samma belopp som kostnader överförs från kommunerna till landskapen, sammanlagt cirka 17 miljarder euro. Av kommunernas statsandelar överförs cirka 5,5 miljarder euro. En överföring av skatteinkomster på 11,5 miljarder euro från kommunerna till landskapen förutsätter att kommunalskattesatserna sänks med cirka 12,5 procentenheter. På 2016 års nivå skulle det innebära att den genomsnittliga kommunalskattesatsen sjunker från 19,87 till knappt 7,5 procent. Samtidigt förbättras ändå effektiviteten i kommunalbeskattningen då skatteavdragen nästan helt överförs på statens ansvar.

I beredningen av landskapsreformen har också ett tidsbegränsat skattetak för kommunerna diskuterats, men regeringen har inte tagit ställning till frågan i detta sammanhang. Frågan om skattetak har en nära koppling till överföringen av kommunala skatteinkomster på 11,5 miljarder euro till landskapen. Ett skattetak skulle också påverka kommunernas finansieringskostnader.

En jämstor sänkning av kommunalskattesatserna i alla kommuner innebär

problem.  Problemen beror bland annat på att intäkterna från kommunalskatten per invånare varierar mycket mellan olika kommuner, liksom även de kostnader som överförs till landskapen och deras relativa andelar av kommunens utgifter.

Det leder till en situation där skattebortfallet för vissa kommuner blir betydligt större eller mindre än kostnaderna för de uppgifter som överförs. Det kommer då att uppstå stora skillnader mellan kommunerna när det gäller möjligheterna att finansiera de uppgifter som kvarstår hos kommunerna med kommunalskatt. Denna obalans kommer att kräva betydande utjämningssystem som jämnar ut effekterna av reformen.

En översyn av skattefinansieringen som helhet står i fokus

”Kommunernas statsandelslagstiftning justeras så att kommunernas uppgifter och finansiering är i balans (finansieringsprincipen) och att kommunerna därmed i enlighet med finansieringsprincipen har möjlighet att utföra sina uppdrag. Innehållet i landskapens och kommunernas statsandelssystem avgörs i samband med lagberedningen beträffande social- och hälsovårdsreformen.”

En jämn sänkning av kommunalskattesatsen skulle innebära en betydande förändring i det strukturella saldot för kommunerna. Det är meningen att obalansen mellan de kostnader och inkomster som kvarstår hos kommunerna ska beaktas när statsandelssystemet revideras så att slutresultatet uppfyller finansieringsprincipen. För att balans enligt riktlinjerna ska nås i alla kommuner skulle det utöver de förändringar som reformen medför också krävas att underskott från tidigare år täcks med statsandelar. Det andra alternativet är att tolka riktlinjerna så att finansieringsprincipen uppfylls i nuläget och att det strukturella saldot för kommunerna inte får förändras väsentligt på grund av reformen.

Genom landskapsreformen kommer förhållandet mellan skatter och statsandelar att förändras i alla kommuner. Det viktigaste i reformen är att se över kommunernas skattefinansiering i sin helhet. Landskapsreformen kommer att få så stora konsekvenser för kommunernas finansiering att statsandelssystemet måste ändras helt och hållet. När statsandelssystemet ses över kommer kompenseringen av de förändringar som reformen medför att ha en central roll.

Riktlinjerna lämnar många statsandelsfrågor öppna. Regeringen har inte tagit ställning till kompensationer för de förändringar som reformen medför för kommunernas strukturella saldo och skattefinansiering. 

Egendomsarrangemang genomförs så att de inte medför underskott i kommunerna och så att oanvända fastigheter inte blir en börda för enskilda kommuner.

”Medlen och förpliktelserna som innehas av lagstadgade samkommuner vars verksamhet överförs till landskapet, samt kommunernas lösa egendom som hör ihop med verksamheten som överförs till landskapet, övergår i landskapets ägo enligt vad som stiftas i införandelagen (begränsade fördelningsmodellen).”

Regeringen har inte på något sätt tagit ställning till värderingen av fastigheter. I fråga om lagstadgade samkommuner överförs egendom till de mottagande landskapen i enlighet med uppdelningen. För de övriga samkommunernas del är egendomsarrangemangen oklara, eftersom regeringen inte tagit ställning till frågan. 

En annan fråga som ännu är oklar är landskapens juridiska ställning. Landskapet kan till sin juridiska form vara antingen en ny separat förvaltningsenhet mellan staten och kommunen eller också en del av statsförvaltningen eller kommunalförvaltningen. Detta måste avgöras innan man till exempel kan börja föra över egendom.

Regeringen har inte heller tagit ställning till vad ökad valfrihet skulle innebära för organisations- eller egendomsarrangemangen. Öppet är fortfarande till exempel till vilka delar fastigheter, annan egendom eller verksamheter överförs till landskapen eller till särskilda fastighetsbolag eller bolag som bedriver produktionsverksamhet.  Dessa lösningar kan ha konsekvenser för den kommunala ekonomin bland annat via finansieringen av Kevas pensionssystem och momsbehandlingen av den egendom som överförs.  
    
”I enlighet med modellen överförs inte kommunernas byggnader, utan landskapen hyr utrymmena i enlighet med en gemensam hyresavtalsgrund. I modellen genomförs egendomsarrangemangen så att de inte får någon underskottseffekt i kommunerna.”

Liksom i fråga om värderingen av fastigheter har regeringen inte tagit ställning till grunderna för fastställande av hyror eller längden på hyresavtal.   Alltför korta hyresavtal under övergångsperioden är problematiska för både kommunerna och landskapen. Om hyresavtalen är väldigt korta kan kommunernas intresse för att sköta fastigheterna minska. Kommunerna kan också bereda alternativ användning av fastigheterna genast efter den korta hyresperioden, vilket i sin tur kan försvaga landskapens möjligheter att få tillgång till de fastigheter de behöver.

För att fastighetsarrangemangen inte ska ha den underskottseffekt som nämns i regeringens riktlinjer, borde en ersättning betalas för den egendom som överförs. Detta har dock inte föreslagits i riktlinjerna. Om egendom överförs till landskapen utan ersättning kan underskottseffekter undvikas genom att egendomen bokförs till exempel mot kommunernas grundkapital. Det skulle dock försvaga kommunernas soliditetsgrad och lätta på kommunernas balansräkningar, vilket kan ha betydelse för det pris som kommunerna i framtiden betalar för finansiering. 

”I den fortsatta beredningen kommer man att söka gemensamma lösningar på nationell nivå för att utveckla de fastigheter som förblir i kommunernas ägo så att kommunernas fastigheter som inte är i bruk inte belastar enskilda kommuner.”

I regeringens riktlinjer konkretiseras inte vad som avses med gemensamma lösningar på nationell nivå. Om regeringen med detta avser till exempel s.k. skräpbanker, skulle den börda som tomma fastigheter innebär delas solidariskt mellan kommunerna. En sådan lösning eliminerar dock inte problemet att kommunsektorn ensam skulle bära hela bördan. Staten och landskapen borde i egenskap av större aktörer vara med om att bära risken.