Kommunekonomiprogrammet beskriver den kommunala ekonomins svaga utsikter

Finansministeriet offentliggjorde planen för de offentliga finanserna 16.4.2020. Samtidigt publicerade ministeriet också den nuvarande regeringens första kommunekonomiprogram. I programmet beskrivs läget i den kommunala ekonomin och regeringens åtgärder som berör kommunerna. Innehållet i vårens program påverkades avsevärt också av coronakrisen och de begränsningar som till följd av den vidtagits i Finland och resten av världen. Coronakrisens konsekvenser för kommunernas inkomster och utgifter beskrivs i programmet och i den hållbarhetsberäkningför den kommunala ekonomin som ingår som utvecklingsprognos i programmet.

Coronakrisen har vänt upp och ner på den kommunala ekonomin

I kommunekonomiprogrammet i höstas bedömdes att den kommunala ekonomins tillstånd år 2020 kommer att förbättras jämfört med de tidigare årens svaga utveckling. Kommunernas skatteinkomster och statsandelar uppskattades öka kraftigt, och utgiftsutvecklingen förutspåddes hållas måttfull bland annat på grund av kommunernas egna anpassningsåtgärder. Kommunernas resultat för räkenskapsperioden förväntades öka med knappt en miljard euro från det uppskattade underskottet 2019.

Våren 2020 har utsikterna för den kommunala ekonomin dock försämrats kraftigt på grund av coronapandemin. Den snabbt utbredda pandemin har gett upphov till en recession som väntas pågå åtminstone under detta år i både den internationella ekonomin och den inhemska produktionen. Enligt FM:s prognos kommer bruttonationalprodukten att minska med 5,5 procent under innevarande år, men tillväxten kommer att stiga till cirka en procent under de följande åren. Det är mycket svårt att förutse djupet och omfattningen av konsekvenserna av coronapandemin. I kommunekonomiprogrammet antas att de åtgärder som begränsar den ekonomiska aktiviteten i Finland varar i tre månader.

Coronapandemins negativa konsekvenser för samhällsekonomin och de offentliga finanserna är desto större ju fler personer som insjuknar allvarligt och ju längre begränsningarna pågår i olika samhällsekonomier. Recessionens djup och återhämtningen efter krisen beror också på hur effektivt de olika ländernas stimulansåtgärder lindrar problemen och hur de enskilda konsumenterna förhåller sig till livet efter pandemin. 

I kommunekonomiprogrammets utvecklingsprognos för den kommunala ekonomin har beaktats konsekvenserna av coronapandemin enligt den bedömning som rådde när Finansministeriet beredde kommunekonomiprogrammet. Pandemin försvagar prognosen för den kommunala ekonomin på både kort och medellång sikt, men prognosen innehåller betydande osäkerhet. Utvecklingsprognosen beaktar inte de stödåtgärder som regeringen utlovat för den kommunala ekonomin i den tredje tilläggsbudgeten i maj, vilket gör utvecklingsprognosens nyckeltal mindre användbara.

Kommunernas skatteinkomster rasar med två miljarder euro

Enligt utvecklingsprognosen i kommunekonomiprogrammet fortsätter kommunernas verksamhetsutgifter att öka med cirka fyra procent år 2020. Löneförhöjningarna i kommunsektorn har antagits följa den allmänna inkomstutvecklingen på arbetsmarknaden. Kommunsektorns kostnadsnivå beräknas stiga med 1,7 procent år 2020.

Utgifterna ökar också på grund av befolkningens stigande ålder, utgiftsökningarna i den kommunala ekonomin i enlighet med Sanna Marins regeringsprogram samt de merkostnader som coronapandemin orsakar. På grund av coronapandemin har verksamhetsutgifterna påförts en tilläggskostnad på cirka 300 miljoner euro för år 2020. Det kostnadstryck som pandemin orsakar minskas av att icke-brådskande hälso- och sjukvård skjuts upp till 2021 och att en del av de anställda i kommunsektorn permitteras under krisen.

Uppskjutningen av icke-brådskande hälso- och sjukvård samt regeringens begränsningsåtgärder minskar dock också den kommunala ekonomins verksamhetsinkomster. I utvecklingsprognosen antas att avgifts- och försäljningsintäkterna år 2020 minskar med cirka 200 miljoner euro.

Den snabba konjunkturnedgången minskar också kraftigt skatteinkomsterna i den kommunala ekonomin. Förändringens omfattning illustreras av att kommunernas skatteinkomster minskar med rentav två miljarder euro jämfört med prognosen i kommunekonomiprogrammet förra hösten. Räknat i euro minskar kommunalskatten mest, men procentuellt är minskningen störst för kommunernas andel av samfundsskatten.

Skatteinkomsterna för 2020 minskas också av att företagen i den andra tilläggsbudgeten för innevarande år föreslagits få rätt att på grund av coronakrisen ansöka om uppskov med betalningen av skatter. FM bedömer att uppskovsförfarandet i år medför ett hål på cirka 550 miljoner euro i kommunernas skatteintäkter, men att det kommer att fyllas helt och hållet år 2021. Kommunerna får genom statsbidrag ersättning för det underskott i skatteintäkter som betalningsuppskovet ger upphov till år 2020. Dessa statsbidrag återkrävs dock i sin helhet år 2021.

Denna åtgärd, som kallas skattekompensation, stärker alltså inte den kommunala ekonomin, utan medför även i bästa fall endast att den kommunala ekonomin är neutral i fråga om företagens skattelättnader. Skatteuppskovets konsekvenser för kommunernas inkomster har beaktats i kommunekonomiprogrammets utvecklingsprognos.

Kommunernas statsandelar för driftsekonomin ökar enligt utvecklingsprognosen under innevarande år med 1,6 miljarder euro, dvs. med nästan en femtedel jämfört med 2019. Statsandelarna ökar bland annat till följd av kompensationen för den uppskjutna beskattningen, den upphörda nedskärningen av semesterpenningen enligt konkurrenskraftsavtalet, justeringen av kostnadsfördelningen samt flera av de åtgärder, utvecklingsprojekt och framtidsinvesteringar som nämns i regeringsprogrammet.

Växer underskottet i den kommunala ekonomin till 1,3 miljarder euro i år?

Utvecklingsprognosen i kommunekonomiprogrammet utgår från att nivån på kommunernas och samkommunernas investeringar hålls på den nuvarande, rätt höga nivån såväl under innevarande år som under de kommande åren. På grund av coronakrisen blir investeringsklimatet dock osäkrare och dessutom förväntas sjukhusinvesteringarna gradvis minska under de senare åren i prognosen.

Enligt utvecklingsprognosen försvagas verksamhetsbidraget i den kommunala ekonomin med cirka 5,7 procent under innevarande år. Läget korrigeras av den kraftiga ökningen av statsandelarna, men årsbidraget försämras ändå jämfört med förra årets redan låga nivå, och det räcker inte till för att täcka avskrivningarna fullt ut. Mätt med räkenskapsperiodens resultat uppstår enligt prognosen ett rekordstort underskott på 1,3 miljarder euro i den kommunala ekonomin. Verksamhetens och investeringarnas kassaflöde minskar och blir hela 3,3 miljarder euro negativt. Utvecklingsutsikterna för innevarande år är alltså mycket allvarsfyllda. 

Enligt kommunekonomiprogrammet bereder regeringen för tilläggsbudgetpropositionen i maj ett stödpaket för kommunerna, vars storlek är minst en miljard euro. Dessutom har regeringen lovat att vid budgetbehandlingen i augusti 2020 vid behov komplettera den åtgärdshelhet som är riktad till kommunerna när konsekvenserna av coronakrisen är preciserade.

Om kommunerna och samkommunerna verkligen får ett tilläggsstöd på sammanlagt en miljard euro år 2020, kommer det att förbättra räkenskapsperiodens resultat för den kommunala ekonomin med nästan samma belopp. Det uppskattade underskottet på 1,3 miljarder euro minskar då till cirka 0,3 miljarder euro. Den kommunala ekonomin skulle i så fall hållas kvar på samma nivå som 2019, då 225 kommuner uppvisade ett underskott enligt bokslutsprognoserna. Trots ett eventuellt stödpaket förblir situationen alltså mycket utmanande och kommunernas och samkommunernas ekonomiska anpassningstryck hårt.

Det är också viktigt att kostnadstrycket på grund av coronakrisen följs upp. Sjukvårdsdistrikten meddelar redan nu att det största kostnadstrycket orsakas dem år 2021.

Prognosen för nästa år har en ljus utgångspunkt

I kommunekonomiprogrammet förutspås att ökningen av verksamhetsutgifterna kommer att avta till 2,4 procent nästa år, när de tilläggssatsningar som krävs för skötseln av coronapandemin försvinner. Under prognosperioden ökar verksamhetsutgifterna med i genomsnitt 2,9 procent per år. Samtidigt ökar verksamhetsutgifterna på grund av den åldrande befolkningens ökande omsorgsbehov och kommunernas utökade uppgifter. Kommunernas utökade uppgifter finansieras till fullo genom ökningar av statsandelarna. Prisindexet för basservice som beskriver kostnadsutvecklingen i kommunerna är under åren för prognosen i genomsnitt 2,2 procent.

Kommunernas skatteinkomster ökar nästa år avsevärt då den ekonomiska tillväxten normaliseras. Ökningen av skatteinkomsterna accelererar år 2021 också till följd av att företagen får uppskov med skattebetalningen så att en del av årets skatter skjuts upp till nästa år. Enligt utvecklingsprognosen i kommunekonomiprogrammet ökar kommunalskatten med upp till 7 procent och kommunernas samfundsskatt med cirka 40 procent från de låga utgångsnivåerna. Också fastighetsskatten ökar raskt. Efter år 2021 antas skatterna öka med i genomsnitt knappt två procent. I utvecklingsprognosen antas liksom i en hållbarhetsberäkning att kommunerna håller sin skattesats på oförändrad nivå.

Utgångspunkterna för nästa års inkomst- och utgiftsprognos är tämligen positiva, varför årsbidraget enligt prognosen kommer att stärkas med cirka 700 miljoner euro. Trots goda utgångspunkter kommer räkenskapsperiodens resultat nästa år fortfarande att uppvisa ett underskott på 0,8 miljarder euro. Den höga investeringsnivån drar också ner verksamhetens och investeringarnas kassaflöde till ett underskott på cirka 3 miljarder euro.

Åren 2022–2024 hålls inkomst- och utgiftsflödena i kommunekonomiprogrammets utvecklingsprognos i stort sett på samma nivåer som år 2021. Enligt hållbarhetsberäkningen är verksamhetens och investeringarnas kassaflöde starkt negativt i den kommunala ekonomin, vilket också innebär en snabb ökning av lånestocken inom den kommunala ekonomin. Enligt prognosen kommer lånestocken att öka från cirka 22 miljarder euro år 2019 till hela 39 miljarder euro år 2024. Aldrig tidigare har lånestocken ökat så mycket under en prognosperiod.

I kommunekonomiprogrammets utvecklingsprognos finns det denna gång flera faktorer som bör beaktas när prognosen används. En sådan faktor är att det stödpaket som utlovats kommunerna inte är beaktat i prognosen för 2020. Stödpaketet kommer att förbättra nyckeltalen för den kommunala ekonomin år 2020 och minska ökningen av lånestocken inom den kommunala ekonomin under ramperioden.

Som vanligt ingår i utvecklingsprognosen inte heller kommunernas egna anpassningsåtgärder eller andra strukturella reformer. Det är helt klart att prognosen för den kommunala ekonomin på medellång sikt inte kan förverkligas så dystert som det förutspås i utvecklingsprognosen. Coronapandemin skapar osäkerhet i prognosen, men samtidigt ökar den såväl i kommunerna som i resten av samhället trycket på reformer som stärker tillväxten i samhällsekonomin och produktiviteten i den offentliga sektorn.

Läs mer på Kommunförbundets webbsidor:

• Planen för de offentliga finanserna och kommunekonomiprogrammet 2021–2024