Exceptionellt positiv utvecklingsprognos för den kommunala ekonomin

I samband med statens budgetproposition för 2021 publicerade Finansministeriet två nya, sinsemellan enhetliga prognoser om den kommunala ekonomin. Den ena är lokalförvaltningens prognos i anslutning till den ekonomiska prognosen för nationalräkenskaperna. Den andra är utvecklingsprognosen för kommunerna och samkommunerna i kommunekonomiprogrammet som har utarbetats enligt kommunernas bokföring. Nedan följer några iakttagelser om utvecklingsprognosen i kommunekonomiprogrammet och dess bakgrundsantaganden.

Läget inom den kommunala ekonomin 2019

Prognosen för den kommunala ekonomin bygger på de senaste statistiska uppgifterna från kommuner, samkommuner och kommunkoncerner. De senaste statistiska uppgifterna är från 2019, dvs. tiden före coronapandemin. Det kommunalekonomiska läget försämrades då exceptionellt kraftigt.

År 2019 var årsbidraget för hela 65 kommuner negativt och räkenskapsperiodens resultat uppvisade underskott för 224 kommuner. Årsbidraget i förhållande till avskrivningarna var endast 76 procent. Så här svaga nyckeltal för den kommunala ekonomin uppvisades senast år 2012. Även antalet samkommuner med underskott ökade 2019, och 21 samkommuner hade underskott i balansräkningen.

Även kommunkoncernernas ekonomi försvagades år 2019. Årsbidraget sjönk i alla kommunkoncerngrupper, men de ekonomiskt svagaste kommunkoncernerna med negativt årsbidrag fanns alla i små kommuner med färre än 6 000 invånare. I storleksgruppen stora städer var räkenskapsperiodens resultat för kommunkoncernerna däremot positivt. Kommunkoncernernas investeringar ökade med över 11 procent och skuldsättningen med över 8 procent.

Totalt sett var det senaste året mycket krävande för den kommunala ekonomin, eftersom bokslutens nyckeltal blev klart sämre än vad som förväntades när budgetarna utarbetades. De centrala orsakerna bakom de ekonomiska utmaningarna var det inkomstregister som togs i bruk i början av året och skattekortsreformen, som fördröjde inflödet av inkomstskatter inom kalenderåret.

År 2019 gjordes också flera nedskärningar i statsandelarna. När kommunernas ekonomiska problem hopade sig hösten 2019 beslutade regeringen att tidigarelägga utbetalningen av statsandelskompensationen av engångsnatur från 2020 till 2019. Därför ökade statsandelarna något förra året.

Ekonomiskt tryck orsakades också av befolkningens stigande medelålder, störningar i efterfrågan och förändringar i uppgiftsfältet. Kommunernas och samkommunernas verksamhetsutgifter ökade förra året med 3,6 procent, vilket ligger mycket nära de typiska tillväxtprocenterna på lång sikt. De avtalsenliga förhöjningarna (utan engångspotten) uppgick till 2,1 procent år 2019.

Coronapandemin försvagar de offentliga finanserna

Coronapandemin och dess ekonomiska konsekvenser har satt prognosen för den kommunala ekonomin i gungning under de senaste månaderna. När man ännu förra hösten uppskattade att räkenskapsperiodens resultat för den kommunala ekonomin med nöd och näppe kommer att vara positivt, förändrades utsikterna då coronapandemin slog till i våras. I vårens kommunekonomiprogram förutspåddes att kommunernas och samkommunernas resultat för räkenskapsperioden kommer att sjunka till -1,3 miljarder euro och kassaflödet från verksamheten och investeringarna till -3,3 miljarder euro.

Coronakrisen har minskat kommunernas och kommunkoncernernas skatte- och avgiftsinkomster och ökat utgiftstrycket på många olika sätt. De slutliga konsekvenserna av coronakrisen för den kommunala ekonomin är fortfarande oklara, men enligt kommunernas ekonomidirektörer medför den en försämring av miljardklass i den kommunala ekonomin. Konsekvenserna på lång sikt för olika näringars verksamhetsförutsättningar och verksamhetssätt, människornas beteende, mobilitet och till och med boende är ännu mer omfattande än så.

Konsekvenserna av coronakrisen är mycket olika i olika kommuner beroende på kommunens näringsstruktur och geografiska läge, sätten att ordna kommunens tjänster samt antalet coronafall. Konsekvenserna förändras också tidsmässigt. På kort sikt har konsekvenserna varit särskilt tunga i stora städer och i mindre kommuner som är beroende av turismen.

Regeringen har stött kommunfältet genom två direkta coronastödpaket och många andra stödåtgärder. Det första stödpaketet uppgick till 1,4 miljarder euro och det andra till 1,45 miljarder euro. Stödbeloppen är exceptionellt stora i förhållande till tidigare beslut som gällt förhållandet kommunstat.

Avsikten har varit att rikta coronastöden och andra stödåtgärder till kommunerna så att stödet så väl som möjligt riktas till de kommuner och de uppgifter som drabbats hårdast av coronakrisen. Innehållet i coronastödpaketen beskrivs i detalj i kapitel 1.1 i kommunekonomiprogrammet. Stödåtgärderna fördelar sig i huvudsak på åren 2020 och 2021. De kommunvisa kalkylerna för bägge åren har publicerats på Finansministeriets webbplats i samband med pressmeddelandet om kommunekonomiprogrammet. För år 2022 granskas stödåtgärderna separat och besluten fattas före hösten 2021.

Kommunernas utgifter ökar snabbare än i genomsnitt åren 2020–2021

Coronaepidemin, befolkningens stigande medelålder och regeringen Marins beslut ökar kommunernas utgifter under de närmaste åren. Enligt utvecklingsprognosen kommer ökningen av verksamhetsutgifterna att vara som störst åren 2020–2021, sedan blir ökningen måttfullare. Den måttfullare tillväxten beror bland annat på att regeringens framtidsinvesteringar upphör, coronaeffekterna minskar och på att servicebehovet inom den kommunala basservicen förväntas minska.

Den kalkylerade uppskattning av servicebehovet för kommunal basservice som utnyttjades i kalkylerna över utgiftstrycket i utvecklingsprognosen härleds från förändringen i befolkningens åldersstruktur. Enligt den uppdaterade uppskattningen kommer servicebehovet inom social- och hälsovården att öka med i genomsnitt 0,9 procent per år på medellång sikt. Däremot minskar servicebehovet inom utbildning och småbarnspedagogik med i genomsnitt 0,8 procent per år. Totalt sett ökar förändringen i befolkningens åldersstruktur det kalkylerade servicebehovet i den kommunala ekonomin med cirka 0,3 procent per år för den kommunala basservicen. Den tidigare uppskattningen var i genomsnitt 0,5 procent.

Kommunernas och samkommunernas verksamhetsutgifter har ökat mycket måttligt under årets första hälft, eftersom en del av tjänsterna har omfattats av begränsningsåtgärder och den icke-brådskande vården har senarelagts. Under andra hälften av 2020 ökar verksamhetsutgifterna inom den kommunala ekonomin i synnerhet till följd av testningen och spårningen av covid-19-viruset samt av korrigerande åtgärder i anslutning till den eftersatta vården och servicen. Prisindexet för den kommunala basservicen stiger år 2020 med endast 0,9 procent.

Verksamhetsutgifterna ökar dock till följd av avtalslösningen i löneförhandlingarna inom kommunsektorn, som ökar arbetskraftskostnaderna inom kommunsektorn med 1,12 procent år 2020 och 2,07 procent år 2021. I talet för 2021 ingår inte effekten av slopandet av arbetstidsförlängningen enligt konkurrenskraftsavtalet, vilket i utvecklingsscenariot i kommunekonomiprogrammet har uppskattats öka verksamhetsutgifterna med 100 miljoner euro från och med 2021. Utöver avtalslösningen inom kommunsektorn ökar personalkostnadernas pris år 2021 bl.a. genom att arbetslöshetsförsäkringspremien stiger, vilket ökar kommunernas arbetskraftskostnader med ca 35 miljoner euro.

Antalet anställda i kommunerna beräknas öka med ca 10 000 personer under det innevarande året, men efter det kommer antalet att hållas kring ca 430 000. Antalet anställda ökar genom statens understödsprojekt som korrigerar effekterna av coronakrisen. Dels ökar kommunernas möjligheter att anställa bland annat mer undervisningspersonal, dels utvidgas kommunernas uppgifter. Kommunernas och samkommunernas lönesumma uppskattas i år öka med 3,7 procent för att sedan fortsätta att öka med mindre än tre procent. Efterfrågan på tjänster bedöms medföra en ökning av särskilt inköpen, som ökar kraftigt mellan 2020 och 2021.

Kommunernas inkomster ökar kraftigt

Coronakrisen minskar inte kommunernas skatteinkomster så kraftigt som man förväntade sig i våras. Delvis beror den rätt goda utvecklingen av kommunernas skatteinkomster på att staten har höjt kommunernas andel av samfundsskatten både 2020 och 2021. Det förutspås dock att även kommunalskatten kommer att öka med cirka två procent både i år och nästa år. Höjningen av samfundsskatteandelen ökar kommunernas inkomster av samfundsskatten i synnerhet nästa år, när den ekonomiska aktiviteten väntas öka. Det här är naturligtvis förknippat med mycket osäkerhet. Intäkterna från samfundsskatten ökar genom kompensationen för sänkningen av avgifterna för småbarnspedagogik. Totalt sett beräknas kommunernas skatteinkomster öka med över 4 procent år 2021.

Enligt utvecklingsprognosen ökar kommunernas statsandelar med två miljarder euro år 2020. Statsandelarna ökar i synnerhet på grund av regeringens coronastödpaket till kommunerna, men bakom ökningen ligger också den lagstadgade indexhöjningen, ökningen av skattekompensationerna samt regeringen Marins permanenta utvidgningar av kommunernas uppgifter och framtidsinvesteringar av engångsnatur. Nästa år sjunker statsandelarna med 0,6 miljarder euro, men därefter stabiliseras förändringen i statsandelarna.

En del av coronakompensationerna syns i utvecklingsprognosen som en ökning av kommunernas och samkommunernas försäljningsinkomster och verksamhetsinkomster. Verksamhetsinkomsterna stiger med 1,2 miljarder euro år 2020, vilket återspeglas i en mycket måttlig utveckling av verksamhetsbidraget under året. Nästa år förblir verksamhetsinkomsterna nästan oförändrade, men därefter sjunker de. Det här innebär naturligtvis att verksamhetsbidraget försvagas.

Den kommunala ekonomin stärks 2020 − utgångsläget 2021 är utmanande

År 2020 blir kommunernas och samkommunernas sammanlagda årsbidrag och räkenskapsperiodens resultat klart starkare än vad som förväntades i våras. Årsbidraget stiger till 4 miljarder euro, vilket det har varit endast en gång tidigare. Räkenskapsperiodens resultat uppgår till 1,2 miljarder euro, vilket täcker avskrivningarna med god marginal.

Eftersom även kommunernas och samkommunernas investeringar uppnår rekordnivåer förblir kassaflödet från verksamheten och investeringarna fortfarande negativt. Finansieringsunderskottet är dock bättre jämfört med det exceptionellt svaga fjolåret. Kommunernas lånestock förväntas öka med drygt en miljard euro.

Utvecklingsprognosen i kommunekonomiprogrammet är en hållbarhetsberäkning som inte beaktar kommunernas egna beslut för att balansera ekonomin. Under de kommande åren kommer nivån på årsbidraget enligt prognosen att återgå till en typisk nivå när utgiftstrycket fortsätter att öka och statens stödåtgärder gradvis avskaffas. Enligt utvecklingsprognosen kommer räkenskapsperiodens resultat nästa år att ligga nära noll. Verksamhetens och investeringarnas kassaflöde minskar däremot och blir hela 2 miljarder euro negativt. År 2022–2024 försvagas utvecklingsscenariot inte nämnvärt inom den kommunala ekonomin, utan de centrala nyckeltalen kommer att förbli på samma nivå som 2021. Till följd av hållbarhetsberäkningens utgångspunkter accelererar dock skuldsättningen inom den kommunala ekonomin under resten av åren.

Riskerna är stora i prognosen för den kommunala ekonomin

På grund av coronapandemin innehåller alla prognoser nu mycket stora risker, både i positiv och negativ riktning. FM:s prognos för de offentliga finanserna baserar sig på antagandet att coronapandemin utvecklas kontrollerat i Finland och ekonomin börjar växa måttligt efter det.

En accelererad pandemi och omfattande nya begränsningsåtgärder är den största negativa risken i prognosen. Även försämrade verksamhetsförutsättningar för företagsverksamhet när det offentliga stödet upphör och arbetslösheten ökar är i detta skede till och med sannolika negativa risker. Om de förverkligas kommer de att ha en betydande inverkan på utvecklingsprognosen för den kommunala ekonomin. Skillnaderna mellan kommunerna i fråga om såväl den ekonomiska utvecklingen som den kommunala ekonomin kommer att vara stora under de närmaste åren.

Höstens utvecklingsprognos för den kommunala ekonomin är exceptionellt positiv och räkenskapsperiodens resultatprognos överraskande god. Om prognosens storleksklass förverkligas är det mycket viktigt att kommunerna ökar sina buffertar med tanke på svagare år och behovet att täcka eventuella underskott.

Utsikterna för innevarande år i kommunekonomiprogrammet skiljer sig för närvarande avsevärt från hur budgetprognoserna för enskilda kommuner och städer ser ut. Trots det extra stödet från ramförhandlingarna visar de nämligen fortfarande upp dystra underskottssiffror i många kommuner. Utsikterna är särskilt dystra i de stora städerna. Det finns dock också kommuner där räkenskapsperiodens resultat har blivit positivt och finansieringsbehovet har fåtts under kontroll.

Alla kommuner står dock inför en utmanande höst, vars händelser har exceptionellt stor betydelse både för kommuninvånarna och för den framtida utvecklingen av hela det finländska samhället och samhällsekonomin.

Bilaga:

Den kommunala ekonomins utveckling fram till 2024

Källa: Kommunekonomiprogrammet hösten 2020 & Kommunförbundets kalkyler, uppdaterad 5.10.2020