Olika utgångspunkter i kommunerna för den grundläggande utbildningen

Det är i regel kommunerna som ordnar den grundläggande utbildningen för elever i läropliktsåldern och tjänsterna tillhandahålls med offentliga medel. Cirka 95 % av grundskolorna på fastlandet drivs av kommunerna. Det är fråga om över 2 100 grundskolor.

Kommunerna har fått en viktig roll som utbildningsanordnare. De har en lagstadgad skyldighet att ordna den grundläggande utbildningen och blir således i egenskap av huvudmän för skolorna också tvungna att granska hur heltäckande grundskolenätet är. De skolor där staten eller någon annan anordnare som har tillstånd  att ordna grundläggande utbildning kompletterar helheten. 

Grundskolenätet har under de senaste årtiondena förändrats överallt på fastlandet. Om man granskar siffrorna i den läroanstaltsstatistik som Statistikcentralen årligen offentliggör, kan man generellt sett konstatera att antalet små skolor minskar medan antalet enhetsskolor ökar. Skolnätet förändras i och med beslut om sammanslagning och indragning.

Årligen publiceras också kommunspecifika uppgifter om antalet grundskoleelever. Framför allt de uppgifter om elevantalet som samlats in kommunvis, men också landskapsvis, ger en uppfattning om den mångdimensionella och utmanande situation som påverkar ordnandet av samt tillgången och tillgängligheten till grundläggande utbildning. I Finland finns det kommuner med minskande, stabilt respektive ökande barnantal. Dessa kommuner är också olika till exempel geografiskt, befolkningsmässigt och språkligt.

Driftskostnaderna för den grundläggande utbildningen ökar i kommunerna

Driftskostnaderna per elev inom den grundläggande utbildningen har ökat från år till år. Under granskningsperioden (2012–2019) har kostnadsökningen skett inom samma tid som den betydande finansieringsbasen för den kommunala grundläggande utbildningen, dvs. statsandelarna för kommunal basservice, har skurits ned. Det är förståeligt att en sådan ekvation ökar kommunernas behov av att satsa egna pengar på sina utbildningstjänster, men också behovet av att bedöma och optimera tjänsterna ökar.

Ordnandet av den grundläggande utbildningen inbegriper många kostnader, varav den största delen utgörs av undervisning. Eftersom tjänsten genomförs som närundervisning uppstår det också kostnader för underhåll av fastigheter, transporter, måltider osv. Under granskningsperioden 2012–2019 kan man se att det har skett förändringar i kostnadsstrukturens andelar.

Antalet barn varierar stort mellan kommunerna

Utvecklingen av befolkningen och antalet barn har fått ny nationell uppmärksamhet, eftersom situationen under de kommande åren är att den åldersklass som står i beråd att inleda grundskolan i praktiken alltid är mindre än den föregående åldersklassen. För närvarande finns det cirka 560 000 grundskoleelever och den senaste åldersklassen som inlett sin skolgång är något under 60 000 barn. År 2019 föddes i Finland något över 45 000 barn som inleder grundskolan 2026. Den sjunkande nativiteten har lyckligtvis avmattats eller stannat upp, men inte återhämtat sig.

Vi beslutade att granska åldersgrupperna för 7–15 åringar och befolkningsförändringen i dem kommunvis åren 2012–2019. Vi indelade fastlandskommunerna i fyra grupper med lika stort kommunantal enligt befolkningsförändringen (7–15-åringar) 2012–2019. Indelningen baserar sig alltså på kvartilen för de kommunvisa befolkningsförändringarna 2012–2019.

Under granskningsperioden befinner sig hälften av fastlandskommunerna i en situation där elevantalet har minskat från en liten minskning (-4,5 %) till en betydande, dvs. upp till närmare 40 %. Samtidigt har elevantalet i hälften av kommunerna ökat kontrollerat eller avsevärt med upp till över 30 %. Det är bra att vara medveten om att den procentuella förändringen i en liten kommun kan innebära några elever, medan förändringen överskrider tusen elever i kommuner och städer med stort invånarantal. Varje kommun på fastlandet har fortfarande minst en grundskola.

Det är också värt att notera att det totala antalet 7–15-åringar ökade med ca 5,6 % från 2012 till 2019, men elevantalet ökade i endast cirka en fjärdedel av kommunerna. Kommuner där befolkningsmängden ökat var vanligen redan från tidigare i genomsnitt större än andra. Även om elevantalet har stigit under granskningsperioden, gäller denna förändring endast en minoritet av kommunerna. I framtiden, när det totala antalet barn sjunker, kommer det att finnas allt färre kommuner med ökande barnantal.  

När uppgifter om barnantal och kostnader kombineras

Vi använde den ovannämnda indelningen av kommunerna och beräknade de elevspecifika kostnaderna för varje grupp under åren 2012–2019. På så sätt kan man granska kostnadsutvecklingen för de olika grupperna som skiljer sig i fråga om befolkningsförändringen. Kostnaderna har deflaterats till penningvärdet 2019 med hjälp av Statistikcentralens prisindex för offentliga utgifter inom den kommunala ekonomin. I kostnaderna ingår verksamhetsutgifter och överföringsposter för kommunernas egen grundläggande utbildning samt avskrivningar och nedskrivningar.

För hela materialet var kostnaderna per elev 8 780 euro år 2012 och 9 488 euro år 2019. I 1:a kvartilens kommungrupp sjönk antalet 7–15-åringar mest, nyckeltalet euro/elev var högst, och det ökade också mest fram till 2019. För den kommungrupp där elevantalet ökat mest (4:e kvartilen) var kostnaderna per elev näst lägst och ökade minst. Kostnaderna per elev ökade dock för alla grupper.

När utvecklingen av kostnaderna per elev granskas som en relativ förändring jämfört med 2012, kan skillnaderna i kostnadsutvecklingen mellan olika grupper ses tydligare. Kostnaderna per elev i den första gruppen ökade med mer än 16 % från 2012 till 2019. Den mest måttliga kostnadsförändringen hade den fjärde gruppen, där kostnaderna per elev ökade med cirka 5 %. I hela materialet ökade kostnaderna per elev med ca 8,2 % från 2012 till 2019.

På denna figur är datapunkterna, dvs. kommunerna, placerade på den horisontella och den vertikala axeln enligt driftskostnaderna (euro/elev) och förändringarna i befolkningen (7–15-åringar). Förändringen har räknats från år 2012 till år 2019. Figuren kan tolkas exempelvis som ett fyrfält. Största delen av kommunerna ligger i den övre vänstra kvadranten. Dessa kommuners kostnader per elev ökade och förändringen i antalet barn var negativ. Endast få kommuner har en situation där kostnaderna per elev har sjunkit under de granskade åren. Det uppstår en spridning i förändringen i kostnaderna per enhet. Det verkar dock som om det är särskilt utmanande att hålla kostnaderna under kontroll när antalet barn minskar tydligt.

Kommunerna sörjer för den grundläggande utbildningen ur olika utgånglägen redan nu

Inom den grundläggande utbildningen inverkar kommungränserna på verksamhetsmiljön och dess omfattning. Kommunen är skyldig att ordna grundläggande utbildning för de läropliktiga som bor inom kommunens område. Servicenätet ställs alltid i första hand i relation till de serviceanvändare som bor i området, dvs. dess barn och unga. Man måste också beakta de gränser som fastställts för skolresornas längd. Kommunen kan besluta om servicen ska tillhandahållas i egen regi eller tillsammans med andra kommuner.

Den demografiska förändringen, de ökade kostnaderna för den grundläggande utbildningen och statens försämringar i finansieringsbasen är inga nya utmaningar. I kommunerna känns denna ekvation igen och kommer till konkret uttryck. Eftersom man i många kommuner vet att barnantalet förändras, är det sannolikt att man i allt högre grad måste fästa vikt vid kontrollen över kostnaderna för den grundläggande utbildningen. De kommande åren visar hur kostnaderna fortsätter att utvecklas åt olika håll, när åldersklasserna minskar och servicebehovet förändras runtom i Finland. Servicenätet inom den grundläggande utbildningen kommer alltså även i fortsättningen att förändras. På nationell nivå skulle det nu behövas ett nytt slags mod att fundera över hur man definierar utgångspunkterna för tillgången och tillgängligheten till grundläggande utbildning i Finland, när antalet barn minskar.