Reformen av AN-tjänsterna och finansieringen: Hur ersätts kommunerna för tilläggskostnaderna?

Reformen av arbets- och näringstjänsterna förändrar den kommunala ekonomin genom att arbets- och näringstjänsterna blir en betydande servicehelhet. Den kommer att omfatta drygt 10 procent av kommunernas driftskostnader. Det är fråga om ett nytt statsandelsåliggande för kommunerna. Därför beviljas full statlig finansiering för de nya kostnaderna.

Låt oss för tydlighetens skull dela upp helheten i två delar:

1. tjänster som överförs från staten till kommunerna,
2. ökade kostnader för förmåner.

Figur 1: AN-reformen förändrar kommunekonomin

Tjänster som överförs från staten till kommunerna

De tjänster som överförs från staten till kommunerna omfattar tjänster som främjar sysselsättningen och livskraften, såsom arbetsförmedling, lönesubvention och arbetskraftsutbildningar. I och med reformen överförs cirka 4 000 anställda från AN-byråerna och NTM-centralerna till kommunerna.

Kommunernas nya kostnader för tjänsterna ersätts genom att statsandelarna höjs med ett belopp som motsvarar kostnaderna. Kostnadsnivån bestäms enligt statsbudgeten för 2024. Tilläggsfinansieringen fördelas mellan kommunerna på basis av antalet personer i arbetsför ålder och antalet arbetslösa samt även till viss del på basis av främmande språk. För en enskild kommun varierar de statsandelar som hänför sig till helheten således enligt antalet personer i arbetsför ålder, antalet arbetslösa samt antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Enligt de nya statsandelskriterierna fördelas statsandelen jämnt mellan befolkningen i arbetsför ålder och antalet arbetslösa (50/50). Dessutom kommer 30 miljoner euro mer än tidigare att fördelas på basis av antalet invånare med ett främmande språk som modersmål.

Figur 2: AN-reformen: kostnaderna för tjänsterna

Hur stort är beloppet av de statsandelar som kommer att överföras till kommunerna? Tack vare en aktiv intressebevakning har faktabasen för finansieringskalkylerna bytts från bokslut till budget. Djävulen gömmer sig i detaljerna. Till all lycka för kommunerna korrigerade denna ändring finansieringsnivån uppåt med knappt några hundra miljoner. Kostnadsnivån enligt de senaste statsbudgetarna, m.a.o. nivån på statsandelarna, kommer att vara knappt 700 miljoner. Tanken är att finansiering beviljas i den mån som staten själv skulle vara beredd att satsa på tjänsterna. Skillnaderna mellan faktiska och budgeterade utgifter har varit stora i flera års tid.

När det gäller överföring av finansiering är situationen den motsatta jämfört med social- och hälsovårdsreformen. I AN-reformen kommer statens budget för 2024 att bestämma beloppet på den finansiering som överförs till kommunerna. I social- och hälsovårdsreformen bestämde kommunernas social- och hälsovårdskostnader storleken på den pott som överfördes från kommunerna till välfärdsområdena. Nu måste vi försäkra oss om att budgeteringen för år 2024 inte är i underkant, eftersom det skulle leda till att tjänsterna får för lite resurser från första början. Till exempel har det påpekats att kundservicemodellen i de sysselsättningspolitiska kommunförsöken varit klart underfinansierad.

Kostnaderna för förmåner ökar

Som en del av reformen uppgår kommunernas andel av finansieringen av kostnaderna för förmåner, såsom arbetsmarknadsstödet och den inkomstrelaterade dagpenningens grunddel, i fortsättningen till drygt en femtedel. För en enskild kommuns del bestäms kostnaderna för förmånerna dock enligt arbetslöshetens omfattning och varaktighet. Då den kommunala ekonomin betraktas som helhet ökar finansieringsandelen från 450 miljoner till drygt 700 miljoner.

Det har även utlovats att kommunerna ska få kompensation för kostnadsökningen. En enskild kommuns statsandel kommer att öka med ett belopp som motsvarar kostnadsökningen för det utvidgade finansieringsansvaret för arbetslöshetsförmånerna. Förändringen beräknas enligt uppgifterna för år 2023. I statsandelen för kommunal basservice kommer därefter att ingå en permanent klumpsumma för dessa kostnader. Efter det justeras kompensationen inte längre i efterskott när antalet arbetslösa förändras. Den totala ersättningsnivån justeras endast med årliga indexhöjningar. Detta garanterar att kompensationen inte minskar åtminstone på grund av inflationen.

Figur 3: Kalkyl över kommunernas kostnader för förmånerna enligt den nya modellen.

Om vi speglar den nya finansieringsmodellen mot den historiska utvecklingen ser vi hur kostnaderna för förmånerna varierar från år till år. Detta ökar den kommunala ekonomins konjunkturkänslighet. Med den nya modellen skulle kommunernas kostnader för förmånerna ha varierat från 450 till 900 miljoner. Detta motsvarar en variation på cirka 2-4 procent i kommunernas driftskostnader. Storleken på kompensationen till kommunerna kommer således delvis att bero på tur, enligt konjunkturläget vid tidpunkten för reformen. Borde kompensationen beräknas som ett medelvärde för flera år? För närvarande verkar arbetslösheten minska:

Den andra svagheten i tvärsnittsgranskningen, och som särskilt drabbar tillväxtregionerna, hänför sig till migrationen. En kompensation som baserar sig på år 2023 beaktar den rådande arbetslöshetssituationen. Utöver den inhemska migrationen ökar också invandringen trenden hos arbetslösheten i vissa regioner och minskar på motsvarande sätt arbetslösheten i andra. Även om befolkningsökningen ökar antalet arbetsplatser och sysselsättningen, ökar den också arbetslösheten. En viss andel av arbetskraften är alltid arbetslös.

AN-reformen kan dock fortfarande jämföras med de lösningar i social- och hälsovårdsreformen där man godtog att överföringen av finansiering baserade sig på tidpunkten för reformen. I det perspektivet är kompensationen enligt ett tvärsnitt i reformen analog med social- och hälsovårdsreformen. Det ligger inte i kommunernas intresse att överföringen av social- och hälsovårdsanslag omprövas årligen. Om kompensationen av kostnaderna för förmåner på lång sikt avviker för mycket från de faktiska kostnaderna, bör frågan granskas som en del av totalreformen av kommunernas finansieringssystem och inte som en fristående del av den. Befolkningsökningen ökar dock också inkomsterna till exempel i form av skatteinkomster och företagsverksamhet.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser i sitt betänkande 17.2.2023 att denna oro är befogad. I betänkandet betonas dock incitamentseffekten på följande sätt: ”Syftet med kompensationen är att ersätta kommunens merkostnad i det skede då reformen träder i kraft, varefter kommunen har möjlighet att själv påverka hur arbetslöshetsförmånerna utvecklas. Om ersättningarna för kostnaderna justeras kommunvis i efterhand, försvinner finansieringsmodellens sporrande element för kommunerna.”

I nästa del av bloggserien behandlas reformens ekonomiska incitamentseffekter, bland annat för enskilda kommuner. Hur förändras kommunens kostnader och intäkter när arbetslösheten förändras, vilka ekonomiska incitament skapar reformen för kommunerna?

Den andra delen av bloggserien publiceras under de närmaste veckorna.