Vi måste utgå ifrån att det är här vi nu står*

I statsminister Orpos regeringsprogram sägs följande: ”En övergripande översyn av den kommunala finansieringen och statsandelssystemet genomförs så att de motsvarar kommunernas nya roll och läget efter att social- och hälsovårdsreformen trätt i kraft och arbets- och näringsreformen genomförts. I reformen utgår man från målet att säkerställa att kommuner av olika storlek har förutsättningar att ordna lagstadgad basservice överallt i Finland, beakta behoven hos kommuner med flyttningsförlust och den demografiska utvecklingen i olika regioner samt stärka förutsättningarna för de växande kommunerna och städerna att investera i tillväxt och hantera sociala problem.” Läs mer om tillsättandet av utredningen (på finska)

Kommunernas nuvarande statsandelssystem – eller snarare kommunernas hela skattefinansieringssystem – är i sin nuvarande form en restpost efter social- och hälsovårdsreformen. Under den tid då kommunerna skötte social- och hälsovården var systemet någorlunda begripligt. Av kommunernas driftskostnader gick omkring hälften till social- och hälsovårdstjänster. Kostnaderna för social- och hälsovården var givetvis högst i de kommuner som hade många pensionärer och äldre och hög sjukfrekvens. Dessa kommuner hade det största finansieringsbehovet och de fick också mer statsandelar. Större statsandelar gick i allmänhet hand i hand med högre kommunalskatt, eftersom statsandelssystemet inte helt utjämnade skillnader i inkomstbasen och eftersom kommuner med äldre befolkning har en mindre andel skattebetalare i arbetsför ålder.

Principerna för finansieringen av social- och hälsovårdsreformen slogs politiskt fast i ett tidigt skede redan under regeringen Sipilä och utgjorde grunden för den slutliga finansieringsmodellen under regeringen Marin.

Principerna var tre:

1. Från kommunerna till landskapen (sedermera välfärdsområdena) överförs lika mycket skatteinkomster och statsandelar som det överförs kostnader. Staten är bara en mellanhand i överföringen.
2. Reformen får inte i betydande grad ändra någon kommuns ekonomiska ställning jämfört med situationen före reformen.
3. Ingen skattebetalares ekonomiska ställning får ändras på grund av reformen, dvs. i praktiken får beskattningen av invånarna inte skärpas.

Följden blev att ingen landskaps- eller välfärdsområdesskatt infördes och att kommunalskattesatsen för alla kommuner skars ner med 12,64 procentenheter. I Grankulla, som hade den lägsta skattesatsen (17,00), sänktes kommunalskatten med 74 procent och i Halso, som hade den högsta skattesatsen (23,50), sänktes skatten med 54 procent. För invånarna varken lindrades eller skärptes beskattningen, utan den överfördes bara till statens inkomstbeskattning. Också skillnaderna mellan kommunalskattesatserna bibehölls. Skillnaden mellan ytterligheterna är fortfarande 6,5 procentenheter, men gapet växte proportionellt: tidigare betalade en Halsobo 1,4 gånger mer i kommunalskatt än en Grankullabo, men efter reformen blev det 2,5 gånger mer.

Från kommunernas inkomstbas togs naturligtvis också statsandelarna för social- och hälsovård bort. Deras andel fastställdes till två tredjedelar av statsandelspotten på 10,7 miljarder euro. I år kvarstår 3,3 miljarder. Fastställandet av statsandelen för social- och hälsovård var delvis en avvägningsfråga, eftersom det inte funnits någon sådan separat kalkylerad statsandel efter statsandelsreformen 2015.

Vårdreformens verkningar på kommunernas skattefinansiering blev att fastighetsskatten inte rördes, medan samfundsskatten skars ner med en tredjedel, kommunalskatten med 63 procent och statsandelarna med 70 procent. I kommunernas finansieringssystem fick skatteinkomsterna betydligt större tyngd i förhållande till statsandelarna. I alla kommuner är de egna skatteinkomsterna nu större än statsandelarna, vilket inte var fallet när kommunerna ansvarade för social- och hälsovården.

Blev det här då grunden för kommunernas finansieringsmodell efter vårdreformen? Nej, det blev det inte, utan vissa delar av statsandelssystemet ändrades samtidigt. De viktigaste nya byggstenarna i kalkylerna blev en förändringsbegränsning och en utjämning av systemändringen. Syftet med dessa s.k. utjämningsposter är att säkra att de tre ovan nämnda principerna för reformen uppfylls. Utan dessa poster hade kommuner från vilka det överfördes mer kostnader än finansiering fått bättre resultat eller möjlighet att sänka sin kommunalskatt, medan det i motsatt fall hade gått tvärtom.

De facto hade vårdreformen så enorma verkningar på kommunernas skattefinansiering att utjämningsposterna kör över alla andra kalkyleringsfaktorer, och i merparten av kommunerna är den viktigaste bestämningsgrunden för statsandelarna den ekonomiska balans som bestäms via utjämningskalkylerna för reformen. Social- och hälsovården lämnade kommunerna, men inte kommunernas statsandelssystem. Så blev utjämningsposterna en kalkyleringsfaktor som avgör statsandelsnivån för många enskilda kommuner.

År 2023 infördes som nytt statsandelskriterium en koefficient för främjande av välfärd och hälsa. Utjämningen av statsandelarna på basis av skatteinkomster ändrades genom att det infördes nya utjämningsgränser och genom att fastighetsskatterna togs med i utjämningen till 50 procent (av kraftverken dock endast kärnkraftverk). Dessutom försköts tyngdpunkten i statsandelssystemet från utjämning av kalkylerade kostnader till kalkyleringsfaktorer som baserar sig på skatteinkomster, då utjämningen av inkomstbasen och kompensationen för förlorade skatteinkomster fick större tyngd.

Ett tiotal kommuner gick på minus till följd av reformen. De får alltså betala staten för att de sköter lagstadgade uppgifter som staten ålagt dem. I närhistorien är det bara Grankulla och Esbo, dvs. städer med de bästa skattebetalarna, som befunnit sig i denna situation då utjämningen av statsandelar på basis av skatteinkomster dragit ner deras statsandelar på minus. Nu beror negativa statsandelar på utjämningsposterna i vårdreformen. Kommuner med väldigt olika ekonomisk ställning berörs av detta, allt från Euraåminne, som får stora inkomster från sitt kärnkraftverk, till Pertunmaa, som hamnat i kris och står inför en kommunsammanslagning.

Den kommunspecifika förändringsbegränsningen och utjämningen till följd av systemändringen går sammanlagt mest på plus i den till arealen minsta staden, Grankulla: +1 262 €/invånare. Stadens hela statsandelspott är +2 091 €/invånare. Den andra ytterligheten är den till invånarantalet minsta staden, Kaskö, vars utjämningsposter är -1 096 €/invånare och hela statsandelen blir -749 €/invånare. Utan utjämningsposter skulle Grankullas statsandelsfinansiering vara +544 €/invånare och Kaskös +367 €/invånare.

Vårdreformen ändrade inte på skillnaderna i kommunalskatten. Till exempel i Grankulla är kommunalskattesatsen i år 4,4 procent och i Kaskö 10,3. I Grankulla ger skattesatsen mest intäkter i hela landet, cirka 430 €/invånare, medan den i Kaskö ger cirka 210 €/invånare. På riksnivå är de genomsnittliga intäkterna av kommunalskatten cirka 230 €/invånare. Om utjämningsposterna skulle behöva täckas genom höjning av kommunalskatten, borde Grankulla höja sin skattesats med nästan 3 procentenheter, varvid nivån skulle närma sig medeltalet för hela landet. Kaskö skulle däremot få möjlighet att halvera sin skattesats – förhållandet mellan kommunerna i kommunalbeskattningen skulle kunna bli omvänd.

När kommunerna skötte social- och hälsovården var det typiskt att höga kostnader ledde till högre skattesats men också större statsandelar. Efter vårdreformen ger åldersgruppskriterierna i statsandelssystemet de barntäta kommunerna större statsandelar, men självfinansieringen i fråga om egna skatteinkomster följer inte längre samma logik som före reformen, eftersom statsandelarna höjs eller skärs ner genom utjämningsposterna, så att beskattningen inte ändras nämnvärt.

Det behövs nu en finansieringsreform där social- och hälsovården för gott städas bort ur kommunernas ekonomi. Kommunernas skattefinansiering och statsandelar bör basera sig på kommunernas nuvarande och kommande lagstadgade uppgifter. Jag önskar utredarna lycka till med det krävande uppdraget och hoppas att beslutsfattarna fattar kloka beslut!

Olli Riikonen är specialsakkunnig i statsandelsfrågor i kommunalekonomiska teamet vid Kommunförbundets enhet för livskraft och ekonomi och är också ”permanent sakkunnigmedlem” i den arbetsgrupp som Finansministeriet tillsatt att bereda statsandelsreformen.

 * Rubriken är en fri översättning av Tapani Töllis kända yttrande ”Siitä on lähdettävä, että tähän on tultu”.