Ändringar i kommunallagen

Till följd av en totalrevidering av kommunallagen (410/2015) (RP 242/2020 rd) har bestämmelserna om kommunens ekonomi och förvaltning samt om samarbete mellan kommunerna ändrats. Lagen om ändring av kommunallagen (419/2021) trädde i kraft 26.5.2021. En del av ändringarna träder i kraft senare, i enlighet med de övergångsbestämmelser som det redogörs för nedan.

Bestämmelserna om budgeten har preciserats i fråga om balansen i ekonomiplanen och täckning av underskottet. I lagen har det också införts bestämmelser om täckning av underskott vid kommunsammanslagningar. Bestämmelserna om utredningsförfarandet i kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning har preciserats så att lagen innehåller närmare bestämmelser om behandlingen av åtgärdsprogrammet i kommunen och om rapportering till Finansministeriet i anknytning till detta. Finansministeriet kan under vissa förutsättningar fatta beslut om behovet av en sådan särskild utredning som avses i kommunstrukturlagen utan att ett nytt utredningsförfarande inleds. 

Centrala ändringar som gäller den kommunala förvaltningen är utvidgningen av initiativrätten och slopandet av bestämmelsen om tidsfristen för behandling av initiativ. I fråga om direktörsavtal gjordes endast en ändring som gäller befogenheterna: direktörsavtalet, inklusive avgångsvederlaget, ska godkännas av kommunstyrelsen. I förvaltningsstadgan ska läggas till bestämmelser om hantering av avtal och ordnande av informationshantering. I lagen föreskrivs närmare om förutsättningarna för elektroniska sammanträden, men det är endast fråga om att den temporära bestämmelse som gällt sedan våren 2020 (99 a §, i kraft till och med 31.5.2021) nu blir permanent (99 §).

Den viktigaste ändringen i fråga om samarbete mellan kommunerna är de nya bestämmelserna om sammanslagning och delning av samkommuner. I lagen föreskrivs om sätten för sammanslagning och delning, om rättsverkningarna och om beslutsfattandet i samband med åtgärderna.

Övergångsbestämmelserna i lagen är följande:

• 99 § (Elektroniskt sammanträde) träder i kraft 1.6.2021,
• 75 § (Valbarhet till revisionsnämnden) träder i kraft 1.8.2021,
• bestämmelserna i 118 § 6 och 7 mom. tillämpas på förfaranden som inleds efter det att lagen har trätt i kraft, 
• kommunernas förvaltningsstadgor ska kompletteras i överensstämmelse med 90 § före utgången av år 2021 och 
• samkommunernas grundavtal ska kompletteras i överensstämmelse med 56 § före utgången av år 2023.

Närmare upplysningar:

E-post: forvaltningsjuristerna@kommunforbundet.fi

Saija Haapalehto
Kai Ketelimäki
Katriina Martikainen
Riitta Myllymäki
Ida Sulin
Arto Sulonen

Ändringar i kommunallagen

I detta cirkulär redogörs för de viktigaste ändringarna och nya bestämmelserna i kommunallagen. I kommunallagen har det också gjorts flera tekniska ändringar.

Program för kommunernas ekonomi, 12 §

Ändringarna preciserar förhållandet mellan beredningen av programmet för kommunernas ekonomi i förhållande till beredningen av planen för de offentliga finanserna. Beredningen av programmet för kommunernas ekonomi utgör fortsättningsvis en del av beredningen av planen för de offentliga finanserna och beredningen av budgetpropositionen. Den kommunala ekonomin bedöms som en helhet, som en del av den offentliga ekonomin och enligt kommungrupp. Bedömningen gäller kommunernas lagstadgade och andra uppgifter, produktiviteten i kommunernas verksamhet samt hur finansieringsprincipen uppfylls i kommunernas uppgifter. De ministerier som har en central roll för den kommunala ekonomin deltar i beredningen av programmet.

Fullmäktiges uppgifter, 14 §

Fullmäktiges uppgifter har utökats med beslut om grunderna för finansieringsverksamheten. 

Fullmäktige borde i sitt beslut om grunderna för finansieringsverksamheten ta ställning till exempelvis vilken typ av finansiering kommunen använder, hurdana finansierings- och derivatinstrument som kan användas och hurdana risker som kan godkännas. Kommunens förmögenhetsförvaltning och placeringsverksamhet borde utgå från kommunstrategin och bidra till att målen i den uppnås. Det är alltjämt möjligt och befogat att delegera det praktiska beslutsfattandet om förmögenhetsförvaltningen samt finansierings- och placeringsverksamheten till andra myndigheter i kommunen. Fullmäktige beslutar om sådan delegering i förvaltningsstadgan. (RP 242/2020)

Initiativrätt, 23 §

Initiativrätten utvidgas till dem som äger eller besitter fast egendom i kommunen, dvs. i fortsättningen har alla kommunmedlemmar som avses i 3 § i kommunallagen initiativrätt. 

I lagen har slopats tidsfristen på sex månader för behandling av initiativ som understötts av minst två procent av kommunens invånare (23 § 2 mom. har upphävts). Alla initiativ som inletts i kommunen ska behandlas av den behöriga kommunala myndigheten utan ogrundat dröjsmål.

Direktörsavtal, 42 §

Kommunstyrelsen har befogenheter att godkänna direktörsavtalet, även till den del det gäller avgångsvederlaget. Lagen innehåller inte heller i fortsättningen någon tidsfrist för när direktörsavtal senast ska ingås, men det är ändå motiverat att avtalet bereds så fort som möjligt efter att kommundirektören blivit vald.

Grundavtal för samkommuner, 56 §

I grundavtalet behöver det inte överenskommas om vem som tecknar samkommunens namn, eftersom förvaltningsstadgan ska innehålla bestämmelser om undertecknande av handlingar.

I grundavtalet ska kommunerna komma överens om medlemskommunernas andelar i samkommunens grundkapital. Med grundkapital avses eget kapital, som bildas av den nettoförmögenhet som medlemskommunerna placerar i samkommunen. Grundkapitalet delas in i medlemsandelar som samkommunen för register över.

Enligt övergångsbestämmelsen ska grundavtalen kompletteras i överensstämmelse med 56 § senast 31.12.2023.

Samkommun med endast ett organ, 61 §

I fråga om en samkommun med endast ett organ föreskrivs i lagen att vissa ärenden hör till medlemskommunernas beslutanderätt. Enligt tillägget till 2 mom. 3 punkten beslutar medlemskommunerna om godkännande av bokslutet.

Sammanslagning av samkommuner, 62 a § 

I 62 a § bestäms om sammanslagning av samkommuner, sammanslagningssätten, rättsverkningarna och om beslutsfattandet i samband med sammanslagningar. Vid en sammanslagning av samkommuner upplöses den samgående samkommunen utan upplösningsförfarande, och dess personal, tillstånd, tillgångar, rättigheter, skulder och förbindelser överförs som sådana till den mottagande eller nya samkommunen när sammanslagningen träder i kraft. Det arbetsgivarbyte som sammanslagningen innebär för personalen betraktas som överlåtelse av rörelse. 

Beslut om sammanslagningen ska fattas av fullmäktige i alla medlemskommuner i de samkommuner som deltar i sammanslagningen. Sammanslagningsavtalet är ett avtal mellan kommunerna, och de samkommuner som deltar i sammanslagningen är inte parter i avtalet. På grund av den ekonomiska uppföljningen är det ändamålsenligt att ikraftträdandet sker i början av ett kalenderår. 

Delning av samkommuner, 62 b §

I 62 b § bestäms om delning av samkommuner, rättsverkningarna av delning och om beslutsfattandet i samband med delning. En samkommun kan helt eller delvis delas i två eller flera samkommuner. Delningen kan ske till en ny samkommun som bildas i samband med delningen eller till en befintlig mottagande samkommun. När en samkommun delas i sin helhet upplöses samkommunen utan upplösningsförfarande. 

Vid delning av en samkommun kvarstår dess personal, tillstånd, tillgångar, skulder och förbindelser antingen delvis i samkommunen eller så överflyttas de helt eller delvis till de samkommuner som fortsätter med verksamheten, när delningen träder i kraft. Det arbetsgivarbyte som delningen innebär för personalen betraktas som överlåtelse av rörelse. Om en samkommun delas partiellt, gäller överflyttningen den avdelade delen av samkommunen. Överflyttningarna sker till den samkommun till vilken verksamheten eller största delen av verksamheten anses överflyttas. 

Personalen och egendomen, dvs. tillstånden, tillgångarna, rättigheterna, skulderna och förbindelserna, följer med den överflyttade verksamheten. Fördelningen av egendomen, skulderna och åliggandena mellan de samkommuner som är föremål för förändringen ska inte få äventyra borgenärernas eller andra rättsinnehavares ställning. 

Beslutet om delningen ska fattas av alla medlemskommuner i de samkommuner som deltar i arrangemanget. Medlemskommunernas fullmäktige ska godkänna delningsförslaget. På grund av den ekonomiska uppföljningen är det ändamålsenligt att ikraftträdandet sker i början av ett kalenderår. 

Valbarhet till revisionsnämnden, 75 §

Moment 1 punkt 4 i paragrafen har preciserats så att den som är verkställande direktör för eller innehar motsvarande ställning i en sammanslutning eller en stiftelse där kommunen har bestämmande inflytande inte är valbar till revisionsnämnden.

Förvaltningsstadga, 90 § 

I förvaltningsstadgan ska senast 31.12.2021 läggas till bestämmelser om hantering av avtal och ordnande av informationshantering.

Med hantering av avtal avses ledningsmetoder, med vilka man ställer upp mål, genomför styrning och följer upp helheten gällande kommunens avtal. Bestämmelserna om hantering av avtal gäller till exempel behörighet, ansvar, givande av instruktioner och övervakning av avtal samt riskhantering. 

I § 25 i Kommunförbundets mall för förvaltningsstadga ingår följande bestämmelser och motivering om hanteringen av avtal:

Kommunstyrelsen svarar för hanteringen och övervakningen av avtalen, ger närmare anvisningar om avtalshanteringen och förordnar avtalsansvariga inom sitt verksamhetsområde. 

Nämnderna förordnar avtalsansvariga inom sitt verksamhetsområde.

Motivering: Kommunstyrelsens anvisningar om avtalshantering bör helst behandla åtminstone följande: 

• bedömningen av riskerna med avtal
• uppgifterna för de avtalsansvariga
• beredningen av avtal
• övervakningen av avtal
• rapporteringen kring avtalshanteringen och 
• reklamering och intern informationsförmedling

Kommunerna och samkommunerna är informationshanteringsenheter enligt informationshanteringslagen. Ledningen för informationshanteringsenheten ska se till att man i informationshanteringsenheten har definierat ansvaren för de uppgifter i anslutning till informationshanteringen som föreskrivs i lagen.

I kapitel 7 i Kommunförbundets mall för förvaltningsstadga har bestämmelserna om ordnande av informationshantering uppdaterats.

Elektroniskt sammanträde, 99 §

I 99 § föreskrivs det om förutsättningarna för elektroniska sammanträden. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll 99 a § i lagen om temporär ändring av kommunallagen, som gäller från våren 2020 till 31.5.2021.

Av ett elektroniskt sammanträde krävs att 

• sammanträdets ordförande och sekreterare på ett tillförlitligt sätt kan verifiera vem som deltar i sammanträdet
• sammanträdets ordförande kan leda sammanträdet på det sätt som avses i 102 §, och
• den som deltar i sammanträdet kan följa sammanträdet och delta i behandlingen av ärendena 

Bildförbindelsen borde vid behov vara påkopplad till exempel vid verifieringen av dem som deltar i sammanträdet, när man säkerställer att deltagaren deltar i sammanträdet från en lämplig plats och när deltagaren har ordet. 

Sammanträdet kan vara helt elektroniskt, varvid alla deltar från en valfri plats med en teknisk metod för dataöverföring, eller ett s.k. hybridsammanträde, varvid en del deltar från den egentliga sammanträdesplatsen och en del från en valfri plats med hjälp av den tekniska metoden för dataöverföring. Det ska framgå av kallelsen på vilket sätt man kan delta i sammanträdet. 

I motiveringen till 99 § (RP 242/2020) sägs följande om offentligheten:

”Man ska vid elektroniska sammanträden och sammanträden där en del deltar via elektroniska förbindelser och en del på den egentliga sammanträdesplatsen ombesörja sammanträdets offentlighet enligt 101 § i den gällande lagen. Enligt 4 mom. i paragrafen ska allmänheten kunna följa organens offentliga sammanträden också till den del någon deltar i ett sammanträde på elektronisk väg. Enligt den gällande lagen förutsätts inte att allmänheten undantagslöst ska ha möjlighet att följa ett offentligt sammanträde som hålls elektroniskt på sammanträdesplatsen eller i något annat utrymme som kommunen anvisar, trots att detta borde prioriteras med tanke på offentlighetsprincipen. Möjligheten att följa ett offentligt elektroniskt sammanträde eller offentligt sammanträde där någon deltar via elektronisk förbindelse kan sålunda genomföras också till exempel enbart som en direkt webbsändning. Då ska ändå kommunen se till att det finns sätt att följa mötena som är tillgängliga, gratis och enkla att använda.”    

Budget och ekonomiplan, 110 §

Bestämmelserna om täckning av underskott har preciserats så att man i balansen för ekonomiplanen kan ta hänsyn till överskott som beräknas uppkomma i balansräkningen det år budgeten görs upp. Ekonomiplanen kan härigenom visa underskott, men högst till samma belopp som det överskott som beräknas ha uppkommit till slutet av det år budgeten gjorts upp. 

Vid uppskattningen av överskottets storlek beaktas förutom föregående års bokslut dessutom budgeten för det år budgeten görs upp och de ändringar som gjorts i den samt andra kända faktorer som påverkar resultatet för det år budgeten görs upp. På detta sätt beaktas användningen av överskott från föregående års bokslut för täckning av underskott redan det år som budgeten görs upp. När kommunen gör upp ekonomiplanen kan den sålunda i balansen också beakta överskottsposter från det föregående bokslutet och de uppskattade sammanlagda överskottsposterna från det år budgeten görs upp. 

Ett underskott i kommunens balansräkning ska täckas inom fyra år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes. Också det underskott som ackumulerats det år budgeten uppgjorts eller därefter ska täckas inom den föreskrivna tiden. Om underskottet i balansräkningen har täckts snabbare än inom den föreskrivna tiden, innebär ett bokslut som visar överskott och genom vilket underskottet kan täckas att den period som avses i momentet avbryts. Eventuella underskott under följande räkenskapsperioder inleder en ny täckningsperiod. 

I lagen har införts en ny bestämmelse om tidsfristen för täckning av underskott vid kommunsammanslagningar. Underskott i den nya kommunen ska täckas inom fyra år från det att ändringen av kommunindelningen trätt i kraft. Med ny kommun avses en kommun som uppkommit som resultat av en sammanslagning av kommuner i enlighet med 3 § i kommunstrukturlagen. 

Utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning, 118 §

I lagen föreskrivs nu närmare om kommunens beslutsfattande i samband med utvärderingsgruppens åtgärdsförslag. Syftet är att sammankoppla de åtgärder som fastställts i åtgärdsprogrammet med kommunens ekonomiplanering och rapportering.

Budgeten och ekonomiplanen ska göras upp så att de förverkligar fullmäktiges beslut om åtgärdsförslagen. I verksamhetsberättelsen ska det läggas fram en utredning över genomförandet av åtgärderna och deras tillräcklighet under räkenskapsperioden. Kommunen ska delge Finansministeriet utredningen före utgången av juni månad året efter räkenskapsperioden. 

Med stöd av den nya bestämmelsen har Finansministeriet fått behörighet att under de förutsättningar som anges i lagen fatta beslut om behovet av en särskild utredning utan ett nytt utredningsförfarande. Det är fråga om Finansministeriets möjlighet att fatta beslut om utredningen. Behovet av och förutsättningarna för ett beslut ska i varje enskilt fall bedömas separat. 

Utvärderingsförfarandet i en samkommun, 119 §

Syftet är att effektivisera genomförandet av de åtgärdsförslag som överenskommits i avtalet och uppföljningen av avtalet i samkommuner. Samkommunens och medlemskommunernas budgetar och ekonomiplaner ska göras upp så att de förverkligar avtalet. I samkommunens verksamhetsberättelse ska det läggas fram en utredning över genomförandet av avtalet och dess tillräcklighet under räkenskapsperioden. Samkommunen ska delge Finansministeriet utredningen före utgången av juni månad året efter räkenskapsperioden. 

Kommunala affärsverks ekonomi, 120 §

Bestämmelserna om kommunala affärsverks ekonomi har luckrats upp. Lagen innehåller inte längre bestämmelser om till exempel inkomst- och utgiftsposter som är bindande för affärsverken i budgeten, utan det är fullmäktige som beslutar om dem. Sådana poster som tidigare var bindande enligt lagen är kapitalplaceringar i affärsverk, affärsverks återbetalning av kapital, ersättning för placerat kapital och verksamhetsunderstöd till affärsverk. I lagen finns inte heller längre någon bestämmelse om att det kan göras en investeringsreservering av räkenskapsperiodens resultat för ett affärsverk. 

Fullmäktige fattar beslut om målen för verksamheten och ekonomin i affärsverk. Ett affärsverks direktion kan sätta mål för affärsverket som är i linje med de preciserande mål som fullmäktige satt.

Beviljande av lån eller av borgen eller annan säkerhet, 129 §

Kommunen kan bevilja sådana kapitallån som avses i aktiebolagslagen och lagen om andelslag utan säkerhet. Genom lagändringen blir det möjligt för kommunerna att använda kapitallån vid finansiering av sina bolag när detta annars är möjligt med tanke på kommunens riskhantering enligt 129 § i kommunallagen.  

Finlands Kommunförbund rf

Hanna Tainio                            Riitta Myllymäki
vice verkställande direktör        ledande jurist