Cirkulär 14/2021, 18.10.2021, Tuula Kock, Annika Korpela, Aila Puustinen-Korhonen, Sami Uotinen, Ellen Vogt

Tillhandahållande av social- och hälsovårdstjänster för asylsökande som befinner sig på flyktingförläggningar

Detta cirkulär ersätter cirkulär 6/2016, Social- och hälsovårdstjänster för asylsökande på flyktingförläggningarna och kommunernas roll. I detta cirkulär beskrivs kommunernas och flyktingförläggningarnas arbetsfördelning i tillhandahållandet och produktionen av social- och hälsovårdstjänster för asylsökande. Frågor som gäller ensamkommande minderåriga asylsökande behandlas som en separat punkt.

Det här cirkuläret behandlar inte social- och hälsovårdstjänster för personer som fått uppehållstillstånd, då åtgärder som gäller dessa tjänster hör till integrationen. Migrationsverket har också kommit överens med en del kommuner om upprätthållande av flyktingförläggningar. Dessa verksamhetsmodeller som baserar sig på ett separat avtal behandlas inte i det här cirkuläret. Det finns ett särskilt cirkulär 15/2021 om social- och hälsovårdstjänster för utlänningar som vistas i landet utan laglig uppehållsrätt.

Närmare upplysningar:

E-postservice: soster@kommunforbundet.fi

Tuula Kock, sakkunnigläkare (hälso- och sjukvård)

Annika Korpela, jurist

Sami Uotinen, ledande jurist

Aila Puustinen-Korhonen, specialsakkunnig (barnskydd och ensamkommande asylsökande)

Ellen Vogt, specialsakkunnig, (utkomststöd och boendeservice)

De viktigaste begreppen i anslutning till temat

Uppehållsrätt

Bestämmelser om laglig vistelse finns i 40 § i utlänningslagen (301/2004).

vistelse med uppehållstillstånd som beviljats av en finsk myndighet,
vistelse utan uppehållstillstånd i högst tre månader, om utlänningen kommer från en stat av vars medborgare inte krävs uppehållstillstånd,
vistelse utan visum i högst tre månader inom en period av sex månader räknat från inresan till Schengenområdet, om utlänningen kommer från en stat av vars medborgare inte krävs visum,
vistelse med Schengenvisum i högst tre månader inom en period av sex månader räknat från inresan,
vistelse med en Schengenstats nationella visum i högst tre månader räknat från visumets första giltighetsdag, (20.7.2012/449)
vistelse i högst tre månader med uppehållstillstånd som beviljats av en Schengenstat, samt (20.7.2012/449)
vistelse under pågående, i 52 b § avsedd betänketid i fråga om ett offer för människohandel och en i 52 d § avsedd tredjelandsmedborgare som vistats och arbetat olagligt i landet. (20.7.2012/449)

En utlänning får lagligen vistas i landet under den tid som ansökan behandlas tills ärendet har avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller tills ett verkställbart beslut har fattats om att utlänningen ska avlägsnas ur landet.

Invandrare är en utlänning som flyttat till Finland och som vistas i landet med ett tillstånd som beviljats för annat än turism eller därmed jämförbar kortvarig vistelse eller vars uppehållsrätt har registrerats eller som har beviljats uppehållskort. En asylsökande blir invandrare när han eller hon beviljas asyl och får uppehållstillstånd.

En person som söker internationellt skydd (i talspråket asylsökande) är en utlänning som ansökt om internationellt skydd i enlighet med 95 § i utlänningslagen. Det gamla begreppet asylsökande har i lagstiftningen 1.9.2011 ersatts med termen person som söker internationellt skydd.

En person som får tillfälligt skydd är en utlänning som får skydd med stöd av 109 § i utlänningslagen. Personen kan inte tryggt återvända till sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland på grund av att en väpnad konflikt eller någon annan våldssituation eller en miljökatastrof har lett till massflykt från landet eller dess närområden. För att tillfälligt skydd ska kunna ges förutsätts att skyddsbehovet kan bedömas bli kortvarigt. Det tillfälliga skyddet varar sammanlagt högst tre år.

En person som vistas i landet utan laglig uppehållsrätt är en person som saknar rätt att vistas i Finland enligt utlänningslagen. Bestämmelser om laglig vistelse finns i 40 § i utlänningslagen.

En person som fått ett negativt asylbeslut och som vistas i landet utan laglig uppehållsrätt är en asylsökande vars avslag på asylansökan har vunnit laga kraft eller som har fått ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet och vars rätt till mottagningstjänster har upphört.

En papperslös person.Papperslös person definieras inte i lagstiftningen, utan det är en allmän term som omfattar både personer som har uppehållsrätt och personer som vistas i landet utan laglig uppehållsrätt. En person är inte automatiskt papperslös om han eller hon inte har en hemkommun eller en sjukförsäkring i Finland. Med papperslösa avses inte i det här sammanhanget personer som vistas i Finland på en kortvarig turist- eller affärsresa (3 mån.). Med en papperslös person avses i allmänhet:

En person som vistas i landet utan uppehållstillstånd och som inte kommit från en EU- eller EES-stat eller Schweiz (och som saknar försäkringsskydd för eventuell sjukdom eller sjukvård). Personens uppehållstillstånd har gått ut eller personens ankomst till/vistelse i landet är olaglig.
En person som i studiesyfte eller av annan orsak kommit till Finland från ett annat land än en EU- eller EES-stat eller Schweiz. Personen har fått uppehållstillstånd på basis av en privat sjukförsäkring, men försäkringsskyddet har gått ut eller är inte tillräckligt täckande.
En person som kommit från ett annat land än en EU- eller EES-stat eller Schweiz och vars behandling av hemortsrätten pågår eller är oklar.
EU-medborgare som vistas i landet lagligt men som inte har ett försäkringsskydd för eventuell sjukdom eller sjukvård (t.ex. romer från Rumänien och Bulgarien).

Migrationsverket (ofta också Migri i talspråket) svarar för driften av statliga förläggningar och flyktingslussar samt beslutar om inrättande och nedläggning av dem och om deras verksamhetsställen. Migrationsverket sköter styrningen och planeringen samt övervakningen av mottagningsverksamheten i praktiken. Migrationsverket avtalar om inrättande och nedläggning av förläggningar och om deras verksamhetsställen med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser.

En förläggning är en plats där personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd registreras och ofta också inkvarteras, och där det ordnas mottagningstjänster för personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd. Grupphem och enheter för stödboende som är avsedda för minderåriga asylsökande är också förläggningar. En asylsökande som är registrerad vid en förläggning kan också inkvarteras i privat inkvartering.

Statlig ersättning för social- och hälsovårdstjänster som tillhandahålls av kommunen

Syftet med den statliga ersättningen är att med statens medel ersätta

vårdkostnader inom den offentliga hälso- och sjukvården, när vård har getts en person som inte har hemkommun i Finland eller som har hemkommun i Finland men för vars kostnader för sjuk- och moderskapsförmåner ansvaret ligger hos en annan stat som tillämpar EU-lagstiftningen
de kostnader för brådskande socialservice som en kommun eller samkommun haft när den som nödvändig omsorg har gett mat, mediciner eller tillfällig boendeservice till en person som fått avslag på sin asylansökan och vars mottagningstjänster har upphört.

Social- och hälsovårdstjänster för asylsökande som väntar på beslut om uppehållstillstånd

Mottagningstjänsterna ordnas av den förläggning där den som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd registreras som klient. Till mottagningstjänsterna hör inkvartering, mottagnings- och brukspenning, socialservice, hälso- och sjukvårdstjänster, tolk- och översättartjänster samt arbets- och studieverksamhet enligt det som bestäms i 3 kap. i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011) (nedan mottagningslagen). Inom ramen för mottagningstjänsterna kan också måltider ordnas. I vissa situationer har kommunen också skyldighet att producera social- och hälsovårdstjänster för asylsökande som en förläggning ansvarar för.

Hälso- och sjukvårdstjänster

I 26 § i mottagningslagen beskrivs de hälso- och sjukvårdstjänster som förläggningen måste trygga för personer som söker internationellt skydd och som inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun. Servicenivån motsvarar de tjänster för brådskande vård som föreskrivs i 50 § i lagen om hälso- och sjukvård (1326/2010) och i 3 § 2 mom. i lagen om specialiserad sjukvård (1062/1989) samt andra hälso- och sjukvårdstjänster som en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården bedömt som nödvändiga.

Personer som enligt 26 § i mottagningslagen får tillfälligt skydd samt barn som söker internationellt skydd och inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland får hälso- och sjukvårdstjänster på samma grunder som en person som har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland.

På förläggningen arbetar en sjukskötare eller hälsovårdare. På förläggningen genomgår de asylsökande en hälsoundersökning och en screening för smittsamma sjukdomar enligt de gällande instruktioner och rekommendationer som getts av Social- och hälsovårdsministeriet samt Institutet för hälsa och välfärd:

SHM:s rekommendation Förebyggande av flyktingars och asylsökandes infektionsproblem
THL: Förebyggande av infektionssjukdomar bland asylsökande
THL: Inledande hälsogranskning för asylsökande (på finska)
THL: Vaccination av asylsökande

Kommunens roll och kostnadsansvar

Det allmänna, alltså staten och kommunerna, ska enligt vad som närmare bestäms genom lag tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa (19 § 3 mom. i grundlagen (731/1999)). Enligt mottagningslagen har förläggningen skyldighet att för asylsökande ordna nödvändiga social- och hälsovårdstjänster (13 § i mottagningslagen) på ovanstående sätt.

Kommunen erbjuder social- och hälsovårdstjänster i första hand för dem som är varaktigt bosatta i kommunen och dimensionerar sin verksamhet enligt kommuninvånarnas servicebehov. Enligt 50 § i hälso- och sjukvårdslagen ska brådskande sjukvård dock ges till den patient som behöver det oberoende av var han eller hon är bosatt. Motsvarande bestämmelse finns också i 3 § i lagen om specialiserad sjukvård.

Med brådskande vård avses:

omedelbar bedömning och vård som krävs vid akut sjukdom, kroppsskada, försämring av en långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning. Detta gäller fall där behandlingsstarten inte kan skjutas upp utan att sjukdomen förvärras eller kroppsskadan försvåras.
brådskande mun- och tandvård, mentalvård, missbrukarvård och psykosocialt stöd.

Patientens behov av brådskande vård avgörs av en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården. Det är fråga om en medicinsk bedömning som baserar sig på patientens hälsotillstånd och nationell vårdpraxis. För kostnaderna för denna vård svarar den förläggning där den person som fått vården är registrerad.

Förläggningen köper de tjänster den anser vara nödvändiga av privata tjänsteproducenter i enlighet med Migrationsverkets konkurrensutsättning. Förläggningen kan också avtala med kommunen om köp av de social- och hälsovårdstjänster som föreskrivs i mottagningslagen. Staten ersätter kommunen för de kostnader mottagningstjänsterna orsakar (mottagningslagen § 7). Innan tillhandahållandet av tjänsterna inleds fattar kommunen beslut i ärendet enligt sin förvaltningsstadga i ett kommunalt organ, oftast social- och hälsovårdsnämnden.

Socialservice

I 25 § i mottagningslagen finns bestämmelser om den socialservice som förläggningen måste trygga för personer som söker internationellt skydd och som inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun.

Det sociala arbete som avses i 15 § och den sociala handledning som avses i 16 § i socialvårdslagen (1301/2014) utförs vid förläggningen av yrkesutbildade personer inom socialvården. Arbetet omfattar rådgivning, handledning och utredning av sociala problem samt andra stödåtgärder som upprätthåller och främjar individens och familjens trygghet och förmåga att komma till rätta samt samfundens funktionsduglighet.

En person som söker internationellt skydd eller som får tillfälligt skydd har rätt att få den socialservice som avses i 14 § i socialvårdslagen, om en yrkesutbildad person inom socialvården bedömer den som nödvändig under den tid som personen har rätt till mottagningstjänster. Vid bedömningen beaktas kundens uppskattade vistelsetid i Finland. I praktiken köper förläggningen av kommunen eller en privat serviceproducent sådan nödvändig socialservice som en yrkesutbildad person inom socialvården som är anställd vid förläggningen inte kan tillhandahålla. Den här servicen kan vara till exempel nödvändigt socialarbete, rådgivning i uppfostrings- och familjefrågor, hem- och boendeservice, institutionsvård, familjevård samt tjänster för funktionshindrade.

Kommunens roll och kostnadsansvar

Enligt socialvårdslagens 12 § har alla som vistas i en kommun rätt att i brådskande fall få socialservice som baserar sig på hans eller hennes individuella behov, så att hans eller hennes rätt till nödvändig omsorg och försörjning inte äventyras.

I brådskande fall ansvarar en yrkesutbildad person inom kommunens socialvård för bedömningen av servicebehovet och för arbetet. När det gäller barnfamiljer och barn är det fråga om ett akut brådskande behov av att skydda barnet, inte till exempel att stödja familjen och handleda i föräldraskapet.

I brådskande situationer som kräver socialservice ersätter staten de kostnader som serviceproduktionen orsakat kommunen.

Förläggningen kan också avtala med kommunen om köp av de social- och hälsovårdstjänster som föreskrivs i mottagningslagen. Staten ersätter kommunen för de kostnader mottagningstjänsterna orsakar (7 § i mottagningslagen).

Synpunkter på tjänster för minderåriga asylsökande

Enligt 26 § i mottagningslagen ska personer som får tillfälligt skydd eller barn som söker internationellt skydd samt offer för människohandel som är barn och inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland få hälso- och sjukvårdstjänster på samma grunder som en person som har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland. Enligt Social- och hälsovårdsministeriet innebär det att kommunen har organiseringsansvar för dessa tjänster. Med beaktande av ordalydelsen i mottagningslagen innebär organiseringsansvaret här i praktiken att kommunen i sista hand har produktionsansvar för dessa tjänster. Förläggningen är enligt 13 § i mottagningslagen skyldig att för minderåriga ordna sådana mottagningstjänster i anslutning till social- och hälsovård som avses i 25 § och 26 § i samma lag.

Organiseringen av tjänster enligt 26 § i mottagningslagen grundar sig alltså på ett avtal som Migrationsverket, eller den förläggning som Migrationsverket bemyndigat, har gjort upp om mottagningstjänster avsedda för minderåriga, exempelvis rådgivningstjänster, samt ersättning för produktion och kostnader. Kommunen har enligt 7 § i mottagningslagen rätt att fakturera staten för de kostnader som de tillhandahållna tjänsterna föranleder.

Minderåriga som söker internationellt skydd eller bor i kommunen utan uppehållstillstånd har rätt till grundläggande utbildning som anordnas av kommunen (på finska). En kommun ska tillhandahålla skolhälsovårdstjänster inklusive mun- och tandvårdstjänster för eleverna vid de läroanstalter i kommunen som ger grundläggande utbildning. I fråga om skolhälsovårdstjänster är staten inte enligt mottagningslagen ersättningsskyldig gentemot kommunen.

För barnskyddets del begränsas kommunens organiseringsansvar till barnets brådskande behov av skydd och omfattar inte exempelvis stöd till familjen och handledning i föräldraskapet. På den här punkten skiljer sig Kommunförbundets ståndpunkt från den som anges i Social-och hälsovårdsministeriets Kommuninfo 2/2016: ”Om det konstateras att ett asylsökande barn har behov av barnskydd, ansvarar kommunen för ordnandet av barnskydd”

Tjänster för minderåriga asylsökande som kommit till landet utan vårdnadshavare

Ordnande av boende för minderåriga som kommit utan vårdnadshavare

Bestämmelser om minderåriga asylsökande som kommit utan vårdnadshavare finns i 17 § och 18 § i mottagningslagen.

Enligt 17 § i mottagningslagen inkvarteras ett barn utan vårdnadshavare i ett grupphem, på vilket 59–60 § i barnskyddslagen (417/2007) tillämpas till vissa delar. Enligt dessa paragrafer får högst sju barn eller unga personer vårdas tillsammans i en bostadsenhet i ett grupphem, och högst 24 barn eller unga får placeras samtidigt i samma byggnad. I ett grupphem ska minst sju anställda vara sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter. Om det finns flera bostadsenheter i samma byggnad, ska det per bostadsenhet finnas minst sex anställda som är sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter. I brådskande fall kan en temporär avvikelse göras från de antal som anges ovan, om detta är nödvändigt för att barnets vård ska kunna ordnas. Enligt samma bestämmelse får barn som fyllt 16 år och saknar vårdnadshavare inkvarteras i en enhet för stödboende, om det är motiverat med tanke på barnets utveckling och välfärd. I samma byggnad kan högst 40 barn inkvarteras. Per tio barn ska det finnas minst tre anställda som är sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter. I brådskande fall kan en avvikelse från dessa antal göras vid stödboenden, om detta är nödvändigt för att mottagningstjänsterna ska kunna ordnas för barnet. Ett barn utan vårdnadshavare kan med stöd av 17 § också inkvarteras på något annat för honom eller henne lämpligt inkvarteringsställe som i fråga om antalet boende och anställda uppfyller ovan nämnda krav på personaldimensionering vid en bostadsenhet eller ett stödboende.

Barn utan vårdnadshavare kan också inkvarteras i enskild inkvartering. Enligt 18 § i mottagningslagen beslutar föreståndaren för en förläggning om förflyttning av ett barn utan vårdnadshavare till enskild inkvartering efter att ha hört barnet och dess företrädare samt förläggningens socialarbetare. Förläggningen meddelar det kommunala organ på boningsorten som ansvarar för socialvården adressen för ett barn utan vårdnadshavare som bor i enskild inkvartering och uppgifter om de personer hos vilka barnet bor. Meddelandet ska åtföljas av rapporter av förläggningens socialarbetare och barnets företrädare om huruvida förhållandena i den enskilda inkvarteringen är lämpliga samt om huruvida den eller de som tar hand om barnet kan sörja för barnets vård.

Även om vissa bestämmelser i barnskyddslagen tillämpas på grupphemmens verksamhet är det dock inte fråga om barnskydd, och placeringen i grupphem görs inte genom beslut enligt barnskyddslagen av en tjänsteinnehavare inom socialvården. För barnen i ett grupphem är det inte fråga om vård utom hemmet. Förläggningen beslutar om inkvartering av minderåriga. Beslut om förflyttning fattas av förläggningen efter att ha hört den som ska flyttas och företrädaren för den minderåriga (16 § i mottagningslagen). I grupphem eller stödboenden kan således inte heller begränsningsåtgärder enligt barnskyddslagen tillämpas, såsom omhändertagande av ämnen och föremål, granskning av egendom, försändelser och lokaler eller begränsning av rörelsefriheten.

I fråga om kompetenskraven för de anställda vid grupphem, enheter för stödboende och andra inkvarteringsställen för barn gäller bestämmelserna i 60 § i barnskyddslagen. Enligt paragrafen ska det på inkvarteringsställen som är avsedda för barn som kommit till landet utan vårdnadshavare finnas ett tillräckligt antal yrkesutbildade personer inom socialvården samt tillräcklig annan personal för den vård och fostran som barnen behöver. Den föreståndare som ansvarar för vård- och fostringsuppgifter ska uppfylla de villkor som anges i 46 a § 2 mom. i socialvårdslagen, dvs. han eller hon ska ha en för uppgiften lämplig högskoleexamen, kännedom om branschen och tillräcklig ledarförmåga.

Förordnande av företrädare för minderåriga som kommit utan vårdnadshavare

Enligt 39 § i mottagningslagen ska tingsrätten utan dröjsmål för ett asylsökande barn som vistas i landet utan vårdnadshavare utse en företrädare som för vårdnadshavarens talan i angelägenheter som gäller barnets person och förmögenhet samt sköter ärenden som gäller förvaltningen av barnets förmögenhet. Enligt 7 § i mottagningslagen kan företrädarens arvode på basis av den tid som företrädaren har använt för uppgifterna och ersättning för de kostnader som orsakats av företrädandet faktureras Migrationsverket.

I 40–41 § i mottagningslagen föreskrivs om företrädarens behörighet och uppgifter. Till företrädare förordnas en för uppdraget lämplig myndig person som ger sitt samtycke och som har förmåga att sköta sitt uppdrag på ett oklanderligt sätt. En person vars intressen står eller skulle kunna stå i strid med barnets intressen får inte förordnas till företrädare. Företrädaren för vårdnadshavarens talan i angelägenheter som gäller barnets person och förmögenhet samt förvaltar barnets förmögenhet. I företrädarens uppgifter ingår inte barnets dagliga vård, fostran eller övriga omvårdnad. När uppdraget upphör ska företrädaren avge redovisning i enlighet med vad som bestäms i lagen om förmyndarverksamhet.

Anmälningsskyldighet gällande minderåriga utan vårdnadshavare enligt barnskyddslagen

Enligt 25 § i barnskyddslagen är de personer som är anställda vid en förläggning skyldiga att utan dröjsmål och trots sekretessbestämmelserna göra en anmälan till det organ som ansvarar för socialvården i kommunen, om de i sin uppgift fått kännedom om ett barn för vars del behovet av vård och omsorg, omständigheter som äventyrar barnets utveckling eller barnets eget beteende kräver att behovet av barnskydd utreds. På de orter där förläggningarna och grupphemmen är belägna vore det bäst att i enlighet med 11 § i barnskyddslagen komma överens om samarbets- och konsultationspraxis mellan det kommunala barnskyddet och förläggningens yrkesutbildade personer inom socialvården för att trygga nödvändig sakkunskap och ordna den service som motsvarar behovet för barn som anlänt utan vårdnadshavare. Kommunens barnskyddsmyndighet ansvarar för att utreda behovet av brådskande hjälp och bedöma vilka åtgärder kommunen ska vidta, eller om de tjänster förläggningen erbjuder är tillräckliga. Behovet av barnskyddsåtgärder grundar sig inte på bristfälliga mottagningstjänster eller på bristande yrkesskicklighet eller otillräcklig personal inom mottagningstjänsterna.

Finlands Kommunförbund rf

Hanna Tainio Sari Raassina

vice verkställande direktör direktör, enheten för social- och hälsovård