Avtal

Avtals- och riskhantering i kommunerna

Principerna för avtalshantering är ett av styrinstrumenten i kommunen. Avtalshanteringen är ett viktigt ledningsverktyg. Syftet med kommunallagens bestämmelser om avtal och avtalshantering är att säkerställa att målen för kommunens verksamhet och ekonomi uppfylls i de avtal som kommunen ingår.

Genom en bra avtalshantering kan man minska riskerna med avtal betydligt och säkerställa att kommunen får det som beställts. 

Avtal är ett arbetsredskap för kommunen

Avtal är ett arbetsredskap. Det är ett medel för

  • organisering,
  • styrning och 
  • riskhantering

i kommunens och kommunkoncernens verksamhet.

Avtalsbehovet, principerna för avtalshantering, verksamhetsplanen och budgeten styr kommunens avtalsstyrning.

Med avtalshantering avses ledningsmetoder genom vilka man sätter upp mål, genomför styrning och följer upp kommunens avtal på ett övergripande plan. 

Kommunen leder sin avtalshantering på strategisk, taktisk och operativ nivå. Bestämmelserna om avtalshantering gäller till exempel befogenheter och anvisningar, uppföljning och övervakning av avtal, riskhantering och verktyg för hantering av avtal.

Avtalsprocessen är en serie åtgärder som följer avtalets livscykel. I typiska fall inleds avtalsprocessen då behovet av avtal konstaterats och avslutas när avtalet har upphört och avtalsförpliktelserna och åtgärderna i anslutning till upphörandet har slutförts. 

Avtalsprocessen och de åtgärder och skeden som ingår i den varierar beroende på avtalstyp.

Avtalsrisker 

Med avtalsrisk avses risker som hänför sig till ett avtal, avtalsparterna, den egna verksamheten, avtalsförhållandet eller externa oväntade situationer. 

Riskerna kan gälla till exempel kostnader, funktionalitet, kvalitet, anseende eller förändrade förhållanden. De kan också hänföra sig till helt externa faktorer. Till avtalsriskerna hör avtalspartens förmåga att fullgöra sina avtalsförpliktelser på överenskommet sätt och inom överenskommen tid, oklara eller bristfälliga avtalsvillkor samt att avtalets syfte och innehåll formulerats otydligt. 

Också oförutsedda situationer som påverkar eller kan påverka avtalet kan utgöra en avtalsrisk. Avtalsverksamheten är alltid förknippad med risker som är kända på förhand eller som kommer fram senare.

I praktiken förutsätter avtalsledning kartläggning av avtalsriskerna, tydliga avtalsprocesser, avtalskompetens hos personalen och utnämnande av avtalsansvariga. 

Avtalshantering

Avtal bör alltid ingås skriftligt och sparas så att de är lätta att hitta.

Det är bra att ha ett datasystem för avtalshanteringen där avtalen kan hittas lätt. I fråga om tidsbegränsade avtal är det bra att ha ett system med automatiska påminnelser för att undvika rättsförluster. Avtalshanteringen syftar också till att precisera de ansvariga personerna i olika skeden av avtalets livscykel.

Innan ett avtal ingås bör man noggrant fundera ut vilka särdrag och särskilda behov som hänför sig till avtalet och till det som avtalet gäller samt vilka risker som är förenade med särdragen och behoven. När risktyperna har klarlagts, kan man genom riskkartläggning bedöma sannolikheten för att riskerna realiseras, hur allvarliga de är, om kommunen kan klara av dem och hur de kan förebyggas i avtalet. Det går naturligtvis inte att bereda sig på alla risker. I avtal enligt den s.k. samarbetsmodellen kan riskerna delas mellan avtalsparterna. I sådana avtal har avtalsparterna i allmänhet genom avtalsvillkor också berett sig på risker som ingendera parten har kunnat beakta (t.ex. alliansmodellen).

Riskhantering

I praktiken betyder riskhantering att kommunen på förhand när ett förfrågningsunderlag utarbetas och vid avtalsförhandlingarna beaktar anbudsgivarna och ställer olika krav på dem beroende på föremålet för avtalet och avtalets värde, i syfte att trygga sin egen ställning under avtalets livscykel. 

Kraven kan gälla till exempel avtalspartens ekonomiska ställning (t.ex. kreditbetyg), yrkeskompetens eller resurser och reservpersonal, som tryggar att avtalet kan fullföljas under avtalsperioden. 

Kraven bör vara proportionella. Bland annat lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016) (Finlex) ställer många krav på kommunen vilka det finns skäl att beakta när förfrågningsunderlagen utarbetas. 

Genom avtalsvillkor kan man på många sätt bereda sig på risker som identifierats på förhand. Avtalsvillkor som skapar trygghet för beställaren är bland annat krav på att leverantören ska ha ansvarsförsäkring och, i byggentreprenader, en försäkring för byggnads- och installationsarbeten. 

I avtalet kan man kräva olika säkerheter för att säkra leveranser eller prestationer. 

Det är vanligt att man använder paragrafer om avtalsvite eller avtalar om möjlighet att byta ut en person som tjänsteproducenten anlitar och som enligt beställaren inte har lyckats uppfylla de krav som ställs i avtalet.

En samarbetsskyldighet i avtalet bidrar till att avtalet fungerar bättre under sin livscykel. Avtalsparterna övervakar då hur avtalet fungerar under avtalsperioden bland annat genom att följa hur snabba svar som ges på reklamationer och hur smidigt och snabbt uppdagade brister rättas till. 

Till exempel i byggentreprenader kan man också gardera sig mot avtalsrisker genom att fördela ansvar med hjälp av avtalsvillkor. I modellen med projektledningsentreprenad avtalas i typiska fall om mål- och takpris för entreprenaden. Avtalsparterna delar på kostnader som överstiger målkostnaden i enlighet med vad som överenskommits på förhand, medan byggentreprenören oftast står för alla kostnader som överstiger takpriset.

När avtal utarbetas och förhandlas fram är det bra att komma ihåg att varje avtalsvillkor har sitt pris. Stränga avtalsvillkor ger beställaren större trygghet, men påverkar också priset på varan eller tjänsten och kan avskräcka potentiella anbudsgivare. Därför gäller det att genom riskkartläggning noga överväga formuleringen av avtalsvillkoren så att avtalen inte innehåller onödigt ensidiga eller stränga villkor. 

Kunskapsbaserad ledning: avtalshantering i utvecklingen av kommunens verksamhet

Genom avtalshantering och den information som avtalen ger kan man leda upphandlingsverksamheten och utveckla kommunens verksamhet. 

På Kommunförbundet har vi utarbetat en mall för avtalshantering (2022) för att underlätta avtalsstyrningen och hanteringen av avtalsrisker för våra medlemmar. I publikationen Principer för avtalshantering – en mall för kommunerna förklaras vad kommunallagens bestämmelser om avtalsstyrning innebär i praktiken och vilka åtgärder de förutsätter. 

Kommunens ledning och beslutsfattare bör vara väl insatta i hur avtalen fungerar och vilka risker som är förknippade med dem. Organiseringsansvaret förutsätter att avtalen övervakas aktivt och att man reagerar på eventuella brister.

Kommunerna bör utarbeta en avtalsanvisning som bland annat anger hur avtalsprocessen går till och hur avtal skrivs och övervakas. Kommunen bör utse ansvariga personer som rapporterar till ledningen om hur avtalen fungerar när det är fråga om avtal som är viktiga med tanke på riskhanteringen. Kommunstyrelsen och kommundirektören (borgmästaren) har ansvaret för den operativa delen av avtalshanteringen.

En grundläggande förutsättning för avtalshantering är att personalen har tillräcklig avtalskompetens. De personer som bereder och övervakar avtalen ska kunna utarbeta avtalsvillkor och förstå de allmänna principerna för avtalsrätt. Dessutom ska de ha tillräckligt med tid att övervaka hur avtalen uppfylls i praktiken och vid behov ingripa i situationer som strider om avtalen. Vid behov bör personalen få utbildning i avtalshantering. Genom anvisningar om avtalshantering kan kommunens interna ansvarsfrågor inom avtalshanteringen preciseras.

Hur kommunen agerar under avtalsperioden är lika viktigt som avtalsformuleringen 

Genom att övervaka att avtalsvillkoren följs kan kommunen säkerställa att man får det man avtalat om och det man betalar för. Eventuella reklamationer och skadeståndsyrkanden ska alltid framställas i rätt tid, skriftligt och bevisligen. 

Hur kommunen agerar under avtalsperioden är lika viktigt som avtalsformuleringen: det gäller att säkerställa att man får det man beställt. Det finns alltså anledning att avsätta resurser för detta. 

Hur bra ett avtal än är, är det inte till nytta om det inte följs upp. En viktig del av avtalshanteringen är att organisationen lär av sina misstag och förbättrar sina tillvägagångssätt. 
 

Läs mer

På Kommunförbundets webbplats

Rådgivningsenheten för offentlig upphandling, upphandling.fi

Kommunförbundets sakkunniga som kan ge mer information