Kommunens köp och försäljning av fastigheter

Det kommunala beslutsfattandet medför vissa särdrag i fråga om köp och försäljning av fastigheter. Kommunen har med stöd av sin självstyrelse i regel en omfattande prövningsrätt när det gäller att besluta om köp och försäljning. Helt fri prövningsrätt har kommunen dock inte.

Lagstiftning om köp och försäljning av fastigheter

När avtal ingås bör man skilja åt kommunens interna beslutsprocess (offentlig rätt) och kommunens förhållande till avtalsparten (privaträtt). Omständigheter kring beslutsfattandet påverkar inte nödvändigtvis en fastighetsaffär.

Vid beslutsfattande tillämpas kommunallagen (410/2015) och förvaltningslagen (434/2003). Köp och försäljning av fastigheter (avtalsförhållande) bedöms enligt privaträttslig lagstiftning, särskilt jordabalken (JB, 540/1995).

Enligt HFD:s beslutspraxis har kommunen med stöd av sin självstyrelse i regel haft en omfattande prövningsrätt när det gäller enligt vilket förfarande, på vilka grunder, till vem och till vilket pris kommunen överlåter egendom. Kommunen har till exempel inte någon lagstadgad skyldighet att ordna ett anbudsförfarande för en fastighetsöverlåtelse eller att sälja fastigheter till högst bjudande.

Kommunen får dock inte fatta beslut helt fritt. Också när kommunen säljer eller köper en fastighet ska kommunen beakta att både beslutet och själva avtalet ska vara lagenliga. I sitt beslutsfattande ska kommunen följa lagliga förfaranden, använda prövningsrätten i enlighet med kommunens allmänna prövningsprinciper och inom ramen för respektive myndighets befogenheter samt också i övrigt fatta lagliga beslut.

Eventuella fel i beslutsfattandet behandlas i förvaltningsdomstolen som första instans. Förvaltningsdomstolen kan inte behandla yrkanden som gäller privaträttsliga rättsförhållanden. Tvister om köp och försäljning av fastigheter behandlas i tingsrätten som första instans. 

Kommunallagen innehåller bestämmelser om förfarandet vid överlåtelse av kommunens fastigheter. Bestämmelserna gäller överlåtelse av en fastighet till någon som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Begreppet likställs med begreppet "ekonomisk verksamhet" i EU:s regler om statligt stöd (RP 268/2014 rd). Kommunen ska i varje enskilt fall bedöma om det är fråga om en aktör som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden.

EU:s regler och bestämmelser om statligt stöd ska tillämpas på kommunens fastighetsaffärer där den andra parten är en aktör som bedriver ekonomisk verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. När ett kommunalt organ fattar ett beslut om fastighetsöverlåtelse ska kommunen i förväg på ett tillförlitligt sätt ta reda på objektets verkliga värde samt om EU:s bestämmelser och regler om statligt stöd är tillämpliga.

Lagen om offentlig upphandling gäller inte när kommunen överlåter egendom eller köper fastigheter. Situationen kan dock vara en annan om kommunen till exempel upphandlar en byggentreprenad och en fastighetsaffär är kopplad till avtalshelheten. I större helheter med många åtgärder rekommenderas att kommunen i förväg utreder om lagen om offentlig upphandling ska tillämpas. 

När en fastighet överlåts för statligt stödd social bostadsproduktion gäller särskilda bestämmelser. En sådan fastighetsöverlåtelse har vissa särdrag, eftersom den gäller prisreglerad bostadsproduktion och man måste kontrollera att de stöd som ingår i överlåtelsen är godtagbara. 

Försäljning av kommunens fastigheter anses i regel inte vara sådan verksamhet som enligt kommunallagen skulle kräva att fastigheterna först överförs på ett bolag innan de kan säljas på marknaden. Försäljning av fastigheter som är helt i kommunens ägo anses i regel inte vara sådan verksamhet som omfattas av bolagiseringsskyldigheten. Byggverksamhet eller annan fastighetsförädling före en försäljning kan dock vara verksamhet som kommunen får utöva endast i bolagsform. 

Laglighet i beslutsfattandet

En begäran om omprövning av en fastighetsaffär kan godkännas på laglighetsgrund eller ändamålsenlighetsgrund. Ett beslut om köp eller försäljning av en fastighet kan dock vara lagstridigt, och kommunalbesvär över ett beslut som meddelats med anledning av omprövningsbegäran kan godkännas på följande grunder i kommunallagen:

• Beslutet har tillkommit i oriktig ordning.
• Den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter.
• Beslutet strider annars mot lag.

Vid köp och försäljning av fastigheter begränsas myndighetens prövningsrätt av 

• Kommunallagens bestämmelse om kommunens uppgifter
• Kommunallagens bestämmelse om förfarandet vid fastställande av de marknadsmässiga villkoren för överlåtelse av en fastighet som ägs av kommunen
• Behörigheten och befogenheterna att köpa och sälja fastigheter.
• EU:s regler och bestämmelser om statligt stöd
• De allmänna rättsprinciperna för god förvaltning, t.ex. likställighetsprincipen, kravet på jämlikt bemötande och objektivitetsprincipen

Exempelvis enligt 6 § i förvaltningslagen ska myndigheterna bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen. 

Befogenheterna att köpa och sälja fastigheter kan delegeras genom förvaltningsstadgan eller ett beslut om vidaredelegering. Befogenhet att genomföra en enskild fastighetsaffär kan inte lagligt delegeras genom ett enskilt beslut av fullmäktige. 

Fastställande av marknadsmässiga villkor enligt kommunallagen

Bestämmelsen om förfarandet vid överlåtelse av en fastighet som ägs av kommunen (KomL 130 §) bygger på EU:s regler om statligt stöd. Enligt högsta förvaltningsdomstolens etablerade avgörandepraxis har kommunen visserligen redan tidigare haft skyldighet att före försäljningen av en fastighet utreda om statligt stöd föreligger och vilka förutsättningar som anges i reglerna och bestämmelserna om stöd.

I 130 § i kommunallagen ingår principerna för när försäljning av mark och byggnader inte anses ha inslag av otillåtet statligt stöd (EU) som framgår av kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader. 

Lagparagrafen lyder: 

Kommunen får överlåta eller för minst tio år arrendera ut en av kommunen ägd fastighet till någon som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden genom ett anbudsförfarande för vilket det inte ställs några villkor. Anbudsförfarandet ska vara öppet och tillräcklig information ska ges om det.

Om kommunen överlåter eller för minst tio år arrenderar ut en av kommunen ägd fastighet utan något sådant anbudsförfarande som avses i 1 mom., ska en oberoende värderare bedöma fastighetens marknadsvärde eller marknadsmässiga arrendenivå.

Kommunen ska dessutom beakta bestämmelserna i artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Bestämmelserna ska tillämpas på en aktör som ”bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden”. Kommunen ska från fall till fall bedöma om det är fråga om en sådan aktör.

HFD 2012:105. Handlingarna i ärendet erbjöd inte sådan utredning att det med stöd av dem hade varit möjligt att konstatera huruvida den person som kommunstyrelsen utsett till köpare hade bedrivit sådan ekonomisk verksamhet och varit verksam på en sådan marknad mellan medlemsstaterna att stödet ens i det fall att de övriga i FEUF artikel 107.1 reglerade förutsättningarna förelåg kunde anses ha påverkat konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Vare sig den anmälningsskyldighet om vilken föreskrivs i FEUF 108.3 eller de allmänna anvisningarna om förfarandet i kommissionens meddelande gällde således ifrågavarande fastighetsförsäljning.

I paragrafen förutsätts inte att kommunen alltid ska överlåta en fastighet genom ett anbudsförfarande för vilket det inte ställs några villkor. Anbudsförfarandet anses vara villkorslöst om alla köpare, oberoende av vad för slags affärsverksamhet de bedriver, kan köpa marken och använda den för sina egna syften. När villkoren ställs ska kommunen beakta att vissa villkor är tillåtna (t.ex. restriktioner för stads- och områdesplanering som införts med stöd av lagstiftningen). Alternativet till ett sådan anbudsförfarande är att en oberoende värderare i förväg bedömer fastighetens marknadsvärde.

Paragrafen innehåller inget förbud mot att överlåta en fastighet till ett annat värde än det verkliga marknadsvärdet. Bestämmelsen styr hur marknadspriset kan fastställas. Genom att iaktta förfarandena kan kommunen säkerställa att överlåtelsen av fastigheten sker på marknadsmässiga villkor och att överlåtelsen inte har inslag av otillåtet statligt stöd. Om kommunen inte tillämpar det marknadsmässiga pris som avses i paragrafen vid överlåtelse av en fastighet till en aktör som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden, ska kommunen beakta EU:s regler om statligt stöd som avses i 3 mom.

Syftet med bestämmelserna är inte att ingripa till exempel i kommunernas mål att erbjuda tillräcklig tomtmark för bostadsbyggande. Kommunerna kan fortfarande överlåta plantomter till ett lägre pris än marknadspris för socialt bostadsbyggande bland annat för specialgruppers behov, så länge anbudsförfarandet är öppet och samma villkor gäller för alla intresserade. Om ett sådant stöd beviljas ska det ändå säkerställas att stödet inte som verksamhetsstöd används för annat än socialt bostadsbyggande.  

Förfarandena som avses i paragrafen beskrivs närmare i förarbetena till kommunallagen (se RP 268/2014 rd. (finlex.fi)). 

Fastställande av köpeskilling för en fastighet

Den allmänna utgångspunkten är att kommunen säljer sin egendom till gängse pris. Ett beslut att utan grund sälja kommunens egendom till uppenbart underpris kan betraktas som missbruk av prövningsrätt och således överskridande av befogenheterna (bl.a. HFD 16.8.2011 l. 2186). Underpris eller överpris kan också betyda otillåtet statligt stöd enligt EU:s regler.

Enligt prövning från fall till fall kan köpeskillingen understiga gängse pris, om det finns objektivt sett godtagbara grunder för det. När köpeskillingen fastställs kan man överlag från fall till fall beakta mycket varierande omständigheter, bland annat: 

• Möjligheterna att använda fastigheten i planeringen av markanvändningen
• Vem eller vilken aktör som är köpare, hurdan verksamhet köparen idkar och om köparens avsikter tjänar kommuninvånarnas intresse
• Fastighetens avkastnings-, bruks- och förmögenhetsvärde (t.ex. trädbestånd och byggrätt)
• Ett långvarigt arrendeavtal beroende på arrendets storlek och andra arrendevillkor
• Byggnad i dåligt skick, risker med upprustningen av byggnaden och kostnader för upprustningen
• Skyldighet att skydda en byggnad på fastigheten, kostnader för köparen att uppfylla skyldigheterna
• På fastigheten finns en tom byggnad som orsakar ständiga försäkrings-, drifts- och underhållskostnader som är höga jämfört med fastighetens verkliga värde
• Förorenad eller nedskräpad mark och saneringskostnader som köparen svarar för
• Affärens totalekonomiska fördelaktighet för kommunen (bl.a. eventuella skatteinkomster och nya arbetstillfällen).

När kommunen beslutar sälja eller köpa en fastighet och säljaren eller köparen är ett företag, ska kommunen i förväg tillförlitligt utreda fastighetens verkliga värde, att köpet följer marknadsmässiga villkor samt om EU:s regler och bestämmelser om statligt stöd är tillämpliga. Mer information om hur detta påverkar köpeskillingen finns på våra webbsidor om EU:s regler om statligt stöd.

Om en kommun överlåter en tomt för statligt stödd social bostadsproduktion, kan överlåtelsen ske till ett lägre pris än marknadspriset. I detta fall kan skillnaden mellan marknadspriset och det s.k. ARA-priset betraktas som sådant SGEI-stöd i anknytning till statligt räntestöd eller investeringsunderstöd som beviljas av kommunen. Därför ska det i tomtöverlåtelseavtalet finnas ett villkor om att byggherren är skyldig att till kommunen betala skillnaden mellan gängse pris och det s.k. ARA-priset om det trots allt byggs annat än statligt stödda sociala bostäder på tomten. Läs mer om prisreglerad bostadsproduktion i  Maapolitiikan opas.

Besvär över beslut, information och besvärstid

Besvär över kommunens beslut om köp eller försäljning av en fastighet får anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmar. Ändring i ett beslut med anledning av en begäran om omprövning får sökas genom kommunalbesvär endast av den som framställde begäran om omprövning.

Också en icke-kommuninvånare har kunnat anses vara part. 

HFD 2013:12. Ett bolag från R kommun hade på basis av ett till allmänheten riktat meddelande om försäljning lämnat ett gemensamt anbud på två fastigheter, som kommunen N ägde. Sedan bolaget uppmanats att precisera sitt anbud hade bolaget lämnat separata anbud på vardera fastigheten, så att det sammanlagda beloppet av dessa två anbud översteg det pris som bolaget erbjudit i sitt tidigare anbud.

Av kommunfullmäktiges protokoll framgick att bolagets anbud hade avslagits med hänvisning till att det inte motsvarade anbudsförfrågan och att kommunfullmäktige hade beslutat sälja fastigheterna till två andra anbudsgivare. Beslutet att sälja fastigheterna till två andra anbudsgivare hade direkt påverkat bolagets rätt och fördel på det sätt som avses i 92 § 1 mom. i kommunallagen. Bolaget var således part i ärendet och hade på denna grund rätt att söka ändring i kommunfullmäktiges beslut. Besvären avslogs eftersom anbuden inte motsvarade anbudsförfrågan.

Avgörandet finns i sin helhet på finska på 1231.2013/266 KHO:2013:12 (finlex.fi)

Undertecknande av ett fastighetsköpebrev innebär verkställande av ett beslut om att sälja kommunens fastighet. Ett försäljningsbeslut kan i allmänhet inte börja verkställas förrän det vunnit laga kraft (se KomL 143 §). I verkställandet kan man dock bereda sig på att beslutet att sälja fastigheten inte vinner laga kraft.

Enligt kommunallagen ska ett protokollsutdrag över beslutet med anvisningar om hur man begär omprövning eller anför besvär skickas till parterna per brev. En kommunmedlem anses ha fått del av ett beslut när protokollet har lagts fram offentligt.

Ett beslut som får överklagas ska tillställas de ändringssökande inom besvärstiden (HFD 2014:168). När det gäller kommunmedlemmar börjar någon separat eller ny tidsfrist dock inte löpa från det att beslutet tillställdes, utan besvärstiden börjar löpa då protokollet läggs fram offentligt.

Läs mer

På Kommunförbundets webbplats

Rättspraxis

• HFD:2020:6  Ett värderingsinstrument över en fastighets marknadsvärde var inte till alla delar offentligt
  
  Redogörelse för rättsfall, Annaliisa Oksanen 4.2.2020

Kommunförbundets cirkulär

• Den nya kommunallagen:
  
  Cirkulär 6/2015, Heikki Harjula 21.4.2015
• Inskrivningsärenden som gäller fastigheter överförs från tingsrätterna till Lantmäteriverket 1.1.2010
  
  Cirkulär 27/80/2009, Piia Sinisalo 7.12.2009
• Ansökan om momsskyldighet för upplåtelse av fastighet
  
  Cirkulär 19/80/2008, Pasi Pönkä 5.6.2008
• Ändringar i mervärdesskatten för fastigheter
  
  Cirkulär 3/80/2008, Annika Suorto 10.1.2008

Handböcker

• Maapolitiikan opas
  
  Webbpublikation som utarbetats av kommunerna, Miljöministeriet, Lantmäteriverket och sakkunniga vid Kommunförbundet