Jäv i kommunstyrelsen fällde fullmäktiges beslut om tilläggsbudget

Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt årsboksbeslut 2018:24 gjort en bedömning av jäv som inverkat på kommunstyrelsens beredning av tilläggsbudgeten.

Domstolen ansåg att när fullmäktige fattade beslutet om att bevilja bildningsnämnden tilläggsanslag, var ärendet så nära anknutet till bildandet av en undervisningsgrupp och det därtill hörande hyresavtalet för lokaler, att kopplingen till hyresavtalet måste beaktas vid bedömningen av huruvida verkställande direktören för bolaget som var mottagare av hyran varit jävig att delta i behandlingen av anslagsärendet vid kommunstyrelsens sammanträde.

Domstolens beslut är en välbehövlig påminnelse om att det avgörande vid bedömning av jäv alltid är helhetsbedömningen –  vad beslutet de facto gäller och vilka de faktiska verkningarna av beslutet är. Fel som skett vid beredningen av beslutet belastar också slutresultatet.

Också rubriceringen av ärendet gavs betydelse i avgörandet. Enligt ärenderubriken i protokollet med fullmäktiges beslut om tilläggsanslag gällde beslutet bildande av en undervisningsgrupp i X Ab:s lokaler för läsåret 2014–2015, vilket ändringssökanden konstaterade att visar vad det de facto hade varit frågan om då beslutet fattades.

Behandlingen av ärendet i kommunen

Den överklagade paragrafen om tilläggsbudget behandlades i fullmäktiges föredragningslista under rubriken Bildande av en undervisningsgrupp i X Ab:s lokaler för läsåret 2014–2015. Samma rubrik följde med i beslutsfattandet i ärendet från bildningsnämnden via kommunstyrelsen till kommunfullmäktige.

Protokollet var ett så kallat löpande protokoll, där behandlingen av ärendet i varje enskilt organ framgår. Bildningsnämnden hade först godkänt bildandet av en undervisningsgrupp och hyresavtalet för kommande undervisningslokaler. Utgående från det avtal nämnden godkänt, hyrde kommunen undervisningslokalerna av X Ab och åtog sig att betala hyran till Z Ab som ägde X Ab i sin helhet.  Hyresbeloppet under verksamhetstiden uppgick till ca 11 800 euro. Under behandlingen i nämnden lyftes det i protokollet fram att man i budgeten bör tillägga kostnaderna för en liten klass samt de avgifter och ersättningar som kommunen får.

Efter detta beslutade kommunstyrelsen föreslå att fullmäktige skulle bevilja bildningsnämnden ett tilläggsanslag om 37 000 euro för år 2014. Vid kommunstyrelsens sammanträde deltog verkställande direktören för Z Ab, som var kommunstyrelsens vice ordförande, i behandlingen av ärendet. Betalningen av hyran för undervisningslokalerna hade alltså styrts till det berörda Z-bolaget.

Kommunfullmäktige beslutade till sist bevilja bildningsnämnden det anslag kommunstyrelsen föreslagit.

Verkställande direktören för Z Ab deltog, i egenskap av fullmäktigeledamot, i behandlingen av ärendet även vid fullmäktiges sammanträde.

Förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen av olika åsikt

De två rättsinstanserna kom fram till olika bedömningar i fråga om riktigheten i beslutet.

Förvaltningsdomstolen ansåg att fullmäktige vid sitt sammanträde endast hade fattat beslut om att bevilja ett anslag till kostnadsstället för avdelningen för den grundläggande utbildningen, och hade inte genom sitt beslut bildat någon undervisningsgrupp eller hyrt lokaler för den. Dessa beslut hade redan fattats i nämnden.

Förvaltningsdomstolen bedömde att, eftersom fullmäktiges beslut och det föregående beslutet i kommunstyrelsen om att föreslå att fullmäktige skulle bevilja tilläggsanslaget inte direkt varit kopplat till bildandet av en undervisningsgrupp och till de kostnader detta medför, kunde det i ärendet inte förutses att beslutet om tilläggsanslag kunde förväntas medföra synnerlig nytta eller skada för Z Ab. Förvaltningsdomstolen ansåg inte heller att verkställande direktörens opartiskhet hade blivit äventyrad av något annat särskilt skäl enligt det som avses i 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen. Förvaltningsdomstolen ansåg att beslutet vid fullmäktigesammanträdet inte hade tillkommit i oriktig ordning på grund av det påstådda jävsfelet.

I besvärsskriften till högsta förvaltningsdomstolen framhölls att ärendets paragrafrubrik visade vad behovet av tilläggsanslag berodde på: ”Om kommunens avsikt hade varit att i största allmänhet bevilja bildningsnämnden tilläggsanslag, skulle ärendets rubrik och beredning ha utgått från andra grunder.” Enligt ändringssökanden framgick det av kontexten att behovet av tilläggsanslag uttryckligen berodde på den nya undervisningsgrupp för elever med särskilda behov som skulle grundas i X Ab:s lokaler.

Högsta förvaltningsdomstolen tog ställning till de påståenden som ändringssökanden framförde och tolkade saken annorlunda än förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att beslutet om tilläggsbudgeten oupplösligt hade sammanhängt med bildandet av sagda undervisningsgrupp och täckandet av därtill hörande kostnader. I sin rättsliga bedömning konstaterar högsta förvaltningsdomstolen att beslutet varit så nära kopplat till avtalet mellan Z Ab och kommunen, att kopplingen måste beaktas vid bedömningen av jäv. Tilläggsanslaget ansågs medföra synnerlig nytta för Z Ab. Därför var verkställande direktören för Z Ab jävig att delta i behandlingen av ärendet i kommunstyrelsen.

Kommunstyrelsens beslut hade tillkommit i oriktig ordning, och det formfel som uppstått i beredningen av fullmäktiges beslut belastade samtidigt också fullmäktiges slutliga beslut. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde kommunfullmäktiges beslut om att bevilja bildningsnämnden tilläggsanslag.

Jäv för en förtroendevald kan variera i samma ärende

Verkställande direktören hade deltagit i behandlingen av ärendet både i kommunfullmäktige och i kommunstyrelsen.

Jäv för en förtroendevald kan variera beroende på i vilket organ han eller hon deltar i behandlingen av ett ärende.

En fullmäktigeledamot är i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne. När en fullmäktigeledamot deltar i behandlingen av ett ärende i ett annat organ, ska de bestämmelser om jäv som gäller organet i fråga tillämpas på ledamoten.

En förtroendevald är jävig i kommunstyrelsen bland annat om den förtroendevalda eller en närstående till honom eller henne är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i en sådan sammanslutning eller stiftelse eller sådant statligt affärsverk eller sådan statlig inrättning som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i detta fall att beslutet om tilläggsanslag de facto gällde bildande av en undervisningsgrupp – kostnader för gruppen och täckande av kostnaderna för undervisningslokaler. Därför ansåg rätten att verkställande direktören för det bolag som var mottagare av hyran varit jävig att delta i beredningen av fullmäktiges beslut i kommunstyrelsen.  Fullmäktigebeslutet kunde väntas medföra nytta för det bolag som var mottagare av hyran, och denna nytta var en synnerlig ekonomisk nytta.

Övrigt värt att notera i fallet

Det som ändringssökanden egentligen upprörts över i samband med de kommunala besluten var andra omständigheter än jäv för kommunstyrelsens ledamot och frågan om tilläggsanslag. Ändringssökanden ville ifrågasätta utgångspunkterna i beslutet om bildande av en undervisningsgrupp. Detta var inte möjligt innan kommunfullmäktige gett sitt beslut, eftersom ändring inte fick sökas i bildningsnämndens del av beslutet.

I sina besvär anförde ändringssökanden kritik mot kommunens tillvägagångssätt, då kommunen i samma paragraf buntat ihop beslut som hört till olika beslutsnivåer vilket resulterat i att ärendet hade setts som beredning ända fram till beslutet i fullmäktige. På grund av detta hade ärendets egentliga kärnfråga, dvs. bildande av en undervisningsgrupp, inte omfattats av rätten att söka ändring.

Förvaltningsdomstolen konstaterade i sitt beslut att kommunen hade gett felaktiga anvisningar för sökande av ändring i nämndens beslut. Enligt domstolen var bildningsnämndens beslut överklagbart till den del beslutet gällde bildande av undervisningsgruppen och godkännande av avtalet mellan kommunen och X Ab. Förvaltningsdomstolen konstaterar därför att bildningsnämndens beslut inte hade vunnit laga kraft och måste kunna omprövas. Högsta förvaltningsdomstolen ändrade inte förvaltningsdomstolens uppfattning på denna punkt.

Läs mer

• Årsboksbeslut HFD:2018:24
  Kommunalärende – Fullmäktiges beslut – Kommunstyrelsens beslut – Annan förtroendevald – Jäv – Verkställande direktör – Fel i beredningen – I oriktig ordning tillkommet beslut
• Jäv