Kommunerna, bolagen och marknaden

Kommunens allmänna kompetens

Enligt 7 § 1 mom. i kommunallagen sköter kommunen de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen. Dessa uppgifter bildar kommunens allmänna kompetens. Paragrafen anger inga principer för hur den allmänna kompetensen bestäms, utan principerna bygger alltjämt på rättspraxis och rättslitteraturen.

Kommunens allmänna kompetens är en av hörnstenarna i den kommunala självstyrelsen. I rättspraxis och inom rättsvetenskapen råder en rätt så stor samstämmighet om principerna för kommunens allmänna kompetens. Principerna för den allmänna kompetensen styr och begränsar främst de uppgifter som kommunen kan åta sig.

När kommunens allmänna kompetens fastställs gäller det att beakta de allmänna förvaltningsrättsliga principerna:

• likställighetsprincipen
• objektivitetsprincipen
• proportionalitetsprincipen
• kravet på jämlikt bemötande och
• förbudet mot missbruk av prövningsrätt.

I rättspraxis anses dessutom av hävd att följande principer begränsar den allmänna kompetensen:

• kravet på uppgiftens allmännyttighet
• uppgiftens lokala förankring
• förbudet mot stöd till privata aktörer
• förvaltningens subsidiaritet
• arbetsfördelningen med andra myndigheter och
• spekulationsförbudet – kommunen anses inte få bedriva rent kommersiell eller industriell verksamhet.

Kommunens allmänna kompetens har under hela den tid som kommunförvaltningen existerat reglerats genom en generalklausul. När kompetensen regleras av en generalklausul, styrs den i första hand av kommunen själv. I sista hand är det högsta förvaltningsdomstolen som i ett enskilt fall avgör om en uppgift hör till kommunens allmänna kompetens eller inte. Om kompetensen regleras i detalj är det lagstiftaren som styr utvecklingen.

Samhällets och rättsordningens utveckling påverkar tolkningen av kommunens kompetens. Trots att regleringen av kommunens kompetens är oförändrad i kommunallagen och tolkningen delvis till och med breddats när det gäller vilken slags verksamhet kommunen kan bedriva, begränsar den rättsliga regleringen verksamhetsformerna, det vill säga hur kommunen sköter sina uppgifter.

Regleringen av kommunens verksamhet på marknaden

Ett bra exempel i kommunallagen är 15 kap. där man samlat bestämmelserna om kommunens verksamhet på marknaden. Den röda tråden i kapitlet är tryggande av konkurrensneutraliteten. I 15 kapitlet i kommunallagen finns det bestämmelser om sådant som tidigare reglerades enbart utgående från bestämmelsen om kommunens kompetens. Bestämmelserna gäller till exempel beviljande av lån eller borgen (129 §), överlåtelse eller arrendering av en fastighet (130 §) och skyldigheten att bolagisera verksamhet som bedrivs i ett konkurrensläge på marknaden (127 §).

I bedömningen av vad som hör till kommunens allmänna kompetens är den centrala frågan hurdan verksamhet kommunen får bedriva och stödja. I fråga om15 kap. i kommunallagen granskas däremot hurdana begränsningar bestämmelserna i nämnda kapitel i kommunallagen, konkurrenslagstiftningen och särskilt statsstödsreglerna sätter för kommunens verksamhetsformer och metoder.

Målet är en sund och fungerande konkurrens

När kommunen verkar i ett konkurrensläge på marknaden  ska kommunen välja sådana verksamhetsformer och tillvägagångssätt att konkurrensneutraliteten inte äventyras. Kommunallagen och konkurrenslagen förbjuder inte offentliga samfund att bedriva ekonomisk verksamhet eller att konkurrera med privata företag på samma marknad. Målet för bestämmelserna är att få till stånd neutrala konkurrensförhållanden mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Regleringen syftar till att trygga förutsättningarna för en sund och fungerande konkurrens på marknaden. Syftet är till exempel inte att genom neutralitetsbestämmelserna skydda ett enskilt företag mot konkurrens från en offentlig aktör.

Hänvisningen i 132 § i kommunallagen sammanför 4 a kap. i konkurrenslagen och 15 kap. i kommunallagen till en helhet som gäller kommunens verksamhet på marknaden och övervakningen av den. Syftet med helheten är i första hand att säkerställa konkurrensneutraliteten.

Bolagiseringsskyldighet

När en kommun sköter uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden ska den i regel överföra skötseln av uppgifterna till ett aktiebolag, ett andelslag, en förening eller en stiftelse (126 §). Vissa uppgifter omfattas inte av bolagiseringsskyldigheten för att de enligt lagen inte anses skötas i ett konkurrensläge på marknaden. Uppgifter som inte omfattas av bolagiseringsskyldigheten är framför allt kommunens lagstadgade uppgifter, uppgifter som sköts i samarbete och uppgifter i monopolställning.

I 127 § i kommunallagen anges undantag från bolagiseringsskyldigheten också när det är fråga om verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Undantagen möjliggör en helhetsekonomisk effektivisering av kommunens verksamhet, eller så finns det något annat vägande skäl för undantaget. För att säkerställa konkurrensneutralitet ska kommunens tjänster i detta fall följa en marknadsmässig prissättning (128 §).

Konkurrens- och konsumentverket övervakar

Konkurrens- och konsumentverket övervakar att bolagiseringsskyldigheten enligt kommunallagen iakttas till den del den offentliga sektorns ekonomiska verksamhet i annan form än bolagsform äventyrar konkurrensneutraliteten på det sätt som avses i 4 a kap. i konkurrenslagen. Likaså övervakar Konkurrens- och konsumentverket att en marknadsmässig prissättning iakttas vid de undantag från bolagiseringsskyldigheten som avses i 127 § i kommunallagen.

Konkurrens- och konsumentverket ska i första hand genom förhandlingar försöka trygga kostnadsneutraliteten i situationer som strider mot 30 a § i konkurrenslagen. Om förhandlingarna inte leder till resultat, ska Konkurrens- och konsumentverket förbjuda kommunen, samkommunen eller staten att använda förfarandet eller tillämpa verksamhetsstrukturen, eller som villkor för förfarandet eller verksamheten meddela ålägganden som säkerställer jämlika förutsättningar på marknaden. Konkurrens- och konsumentverket kan också förena förbudet eller åläggandet med vite.

Enligt den nya upphandlingslagen (1397/2016) ska Konkurrens- och konsumentverket övervaka att lagstiftningen om offentlig upphandling iakttas. Syftet med övervakningen är att tillgodose det allmännas intresse och de centrala principer som gäller för en effektiv användning av skattebetalarnas medel och allmänna medel, såsom öppenhet, icke-diskriminering och effektivitet i förfarandena för offentlig upphandling.

Det finns tre olika huvuddrag i Konkurrens- och konsumentverkets övervakning:

1. klagomålsförfarande, med anledning av vilket verket kan använda administrativa styrmetoder gentemot den upphandlande enheten,
2. förbud mot olaglig direktupphandling enligt 140 § i upphandlingslagen och en framställning till marknadsdomstolen om en påföljd enligt 141 § samt
3. rapportering om lagstridigheter som uppdagats i övervakningen eller skadliga förfaranden, så att ministeriet får information om problempunkter i systemet.

På kommunens eller ett kommunägt bolags verksamhet som näringsidkare tillämpas också till övriga delar upphandlingslagen, varvid konkurrenslagens bestämmelser om förbjudet samarbete eller missbruk av dominerande marknadsställning tillämpas på kommunen eller bolaget på samma sätt som på övriga näringsidkare enligt konkurrenslagen.

Kommunernas egna bolag och sammanslutningar

Av många olika skäl bedriver kommunerna allt oftare verksamhet genom bolag eller sammanslutningar där de har bestämmande inflytande. I kommunallagen har det därför införts bestämmelser om kommunens ägarstyrning, verksamheten i kommunens dottersammanslutningar, koncerndirektivet och koncernledningen. Med ägarstyrning avses åtgärder genom vilka kommunen som ägare eller medlem medverkar i förvaltningen och verksamheten i ett bolag eller en annan sammanslutning.

Syftet med ägarstyrningen är att se till att målen för kommunens verksamhet beaktas i den kommunägda sammanslutningens verksamhet och förvaltning. I kommunallagen betonas att kommunen genom ägarstyrning ska se till att kommunkoncernens fördel som helhet beaktas i verksamheten i kommunens dottersammanslutningar.

Det är inte alltid entydigt vad som är kommunkoncernens fördel som helhet. Väsentligt är ändå att fullmäktige i kommunstrategin och den anknytande ägarpolitiken slår fast de långsiktiga målen för kommunens ägande och att koncernledningens ägarstyrning är konsekvent och förutsägbar, så att det kommunala dotterbolagets styrelse har förutsättningar att beakta dem i planeringen och genomförandet av den egna verksamheten.

de olika punkterna i avsnittet Kommunerna, marknaden och bolagen behandlas mer detaljerat kommunens och kommunens dottersammanslutningars verksamhet på marknaden utgående från kommunallagen, konkurrenslagen, upphandlingslagen och EU:s regler om statligt stöd.

Läs mer

• Skyldigheten att bolagisera den kommunala företagshälsovården skjuts upp till ingången av 2019
  
  (kommunnyhet)
• Ny lag om konkurrensrättsligt skadestånd
  
  Arbets- och näringsministeriets pressmeddelande 8.12.2016