Offentlighet i kommunala myndigheters verksamhet

Offentlighetsprincipen

Enligt 12 § 2 mom. i grundlagen är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheter offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. I den allmänna lagstiftningen regleras myndighetshandlingars offentlighet i offentlighetslagen. Var och en har rätt att ta del av en offentlig handling.

Om en handling ännu inte är offentlig, avgör myndigheten om uppgifter kan ges ut. Rätten till information får inte heller i detta fall begränsas utan saklig och laglig grund och inte mer än vad som är nödvändigt för det intresse som ska skyddas. När myndigheterna har prövningsrätt bör de alltså i regel förhålla sig positivt till att ge ut uppgifter. De som begär information ska dessutom bemötas jämlikt.

Myndigheterna bör vara positivt inställda till offentlighet. Om tillgången till information begränsas, ska det finnas en saklig grund för begränsningen. Om begärda uppgifter inte lämnas ut, ska detta motiveras. I samband med motiveringen ska myndigheterna bland annat uppge vilka lagbestämmelser vägran grundar sig på.

Handlingars offentlighet

I den allmänna lagstiftningen regleras handlingars offentlighet i offentlighetslagen, men också bland annat lagstiftningen om dataskydd kan påverka i vilken mån uppgifter i myndighetshandlingar lämnas ut.

Offentlighetslagen syftar till att främja öppenhet i myndigheternas verksamhet. Lagen har också som mål att förbättra möjligheterna att få uppgifter ur handlingar som behandlas av myndigheter. I offentlighetslagen ingår även bestämmelser om sekretessbelagda handlingar (24 §). Dessutom förpliktar lagen myndigheterna att iaktta god informationshantering.

Myndigheter som avses i offentlighetslagen

Offentlighetslagen anger vilka myndigheter som ska tillämpa lagen i sin verksamhet. Kommunala myndigheter enligt lagen är främst kommunernas och samkommunernas organ.

När enskilda tjänsteinnehavare och förtroendevalda utövar självständig beslutanderätt i ett ärende, till exempel med stöd av en lag eller förvaltningsstadgan, är de myndigheter enligt offentlighetslagen. Lagen tillämpas också på kommunernas och samkommunernas revisorer.

På kommunala ledningsgrupper, arbetsgrupper och motsvarande biträdande organ utan självständig beslutanderätt tillämpas inte samma offentlighetsregler som på ovan nämnda självständiga myndigheter. Om till exempel kommunstyrelsen tillsätter en arbetsgrupp, anses arbetsgruppens promemorior och andra handlingar vara kommunstyrelsens handlingar och inte arbetsgruppens.

De kommunala bolagen faller utanför lagens tillämpningsområde. Kommunala affärsverk utgör däremot en del av den kommunala myndighetsorganisationen och därför tillämpas offentlighetslagen på affärsverkens handlingar.

Myndighetshandling

Begreppet handling är omfattande och täcker både traditionella och elektroniska handlingar och även andra meddelanden som lagrats på vissa lagringsenheter (t.ex. cd- och dvd-skivor, USB-minnen, mikrofilmer och motsvarande upptagningar) och som kan avläsas med tekniska hjälpmedel.

Också till exempel e-postmeddelanden kan till sin natur vara sådana myndighetshandlingar som avses i lagen. Begreppet handling, som har en bred definition i offentlighetslagen, motsvaras av uttrycket ”handlingar och upptagningar” i grundlagen.

Offentlighetslagen tillämpas endast på myndighetshandlingar. Med myndighetshandling avses en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller inkommit till myndigheten för behandling av ett ärende.

Med myndighetshandling avses också handlingar som upprättats i samband med köp av tjänster och uppdragsförhållanden, också då handlingen inte fysiskt finns hos myndigheten. Kommunala handlingar är till exempel också utredningar som en privat konsult eller Kommunförbundets juridiska enhet gjort på uppdrag av en kommun.

I lagen föreskrivs också om handlingar som inte är myndighetshandlingar. Myndighetshandlingar är till exempel inte utkast av en tjänsteinnehavare, revisor eller privat konsult som fått ett uppdrag av kommunen, en beredares egna anteckningar eller förhandlingspromemorior som upprättas i samband med beredningen. Dessa handlingar står utanför offentlighetslagens tillämpningsområde.

Tidpunkten då en handling blir offentlig

I offentlighetslagen finns det särskilda bestämmelser om när enhandling som upprättats av en myndighet och en handling som inkommit till en myndighet blir offentliga. Som handlingar som upprättats av en myndighet betraktas inte bara handlingar som upprättats av myndighetens anställda utan också handlingar som upprättats på uppdrag av myndigheten.

I 6 § i offentlighetslagen regleras när en handling som upprättats av en myndighet blir offentlig. Bland annat blir en anteckning i ett diarium offentlig när anteckningen har införts. Framställningar, förslag och initiativ av en myndighet blir offentliga när de har undertecknats. Ett protokoll som upprättats av ett organ blir offentligt när det har undertecknats och justerats.

I 7 § i offentlighetslagen regleras när en handling som inkommit till en myndighet blir offentlig. Huvudregeln är att en handling blir offentlig när myndigheten har fått handlingen.

Upphandlings-, entreprenadhandlingar och andra motsvarande anbudshandlingar samt kalkyler etc. som myndigheterna gör för att avgöra vilket anbud som är förmånligast, blir ändå offentliga först när ett avtal har ingåtts. Tillämpning av lagen på ett sätt som främjar offentlighet förutsätter att uppgifter ur anbudshandlingarna lämnas ut när beslutet fattats. En anbudsförfrågan blir offentlig när den har undertecknats. Efter undertecknandet blir det också offentligt vilka som har uppmanats att lämna anbud.

Varje handling som omfattas av offentlighetslagen blir offentlig senast när ärendet är slutbehandlat, utom sekretessbelagda uppgifter.

Utlämnande av uppgifter ur en handling som ännu inte är offentlig är enligt 9 § 2 mom. i offentlighetslagen beroende av myndighetens prövning. När en myndighet fattar beslut i enlighet med offentlighetslagen och även i övrigt utför sina uppgifter, ska den se till att möjligheterna att få information om dess verksamhet inte begränsas utan saklig och laga grund och inte mer än vad som är nödvändigt för det intresse som ska skyddas. De som begär information ska bemötas jämlikt.

Sekretess

Begreppet sekretess i offentlighetslagen omfattar handlingssekretess, tystnadsplikt och förbud mot att utnyttja sekretessbelagda uppgifter. De myndigheter som anges närmare i lagen eller personer som verkar för dess räkning får inte röja en sekretessbelagd uppgift för en utomstående, dvs. någon som inte har lagstadgad rätt att få information. Sekretessbelagda uppgifter som erhållits i samband med myndighetsverksamhet får inte användas för att skaffa en själv eller någon annan en fördel eller för att skada någon.

De viktigaste sekretessgrunderna räknas upp i 24 § i offentlighetslagen. Det finns ändå sekretessbestämmelser också i speciallagstiftningen. Sekretessgrunderna i offentlighetslagen har ett allmänt tillämpningsområde. När en handling med stöd av en bestämmelse är sekretessbelagd, ska den hållas hemlig hos alla myndigheter. Sekretess förutsätter alltid bestämmelser på lagnivå. En myndighet kan inte sekretessbelägga en handling eller en del av den utan att det på lagnivå finns grunder för detta.

I vissa fall är sekretessen absolut, men för det mesta är den beroende av om utlämnande av uppgiften medför skada eller inte. Absolut sekretess gäller bland annat handlingar som innehåller uppgifter om en klient eller patient inom social- och hälsovården och de förmåner eller tjänster som han eller hon har fått eller uppgifter om en persons hälsotillstånd eller handikapp. För vissa handlingar är sekretessen beroende av om utlämnande av uppgiften medför skada. Sådana handlingar är bland annat handlingar i anknytning till en inspektion eller annan övervakningsåtgärd som en myndighet är skyldig att utföra.

Sekretessgrunderna i offentlighetslagen är rätt allmänt hållna. Till exempel begreppet affärshemlighet kan innebära problem när lagen tillämpas i praktiken. Enbart det faktum att ett företag som deltagit i kommunens anbudsförfarande önskar sekretess eller anser att en uppgift är sekretessbelagd är inte avgörande för hur situationen ska tolkas enligt offentlighetslagen. Trots det kan kommunen redan i anbudsförfrågan begära att anbudsgivarna i sina anbudshandlingar anger vad de själva anser vara affärs- eller yrkeshemligheter enligt offentlighetslagen. På så sätt kan de kommunala myndigheterna fästa vikt vid de punkter som särskilt kan kräva en sekretessbedömning.

Läs mer om sekretess och affärshemligheter vid upphandling på Upphandling.fi »

Huvudregeln är att en myndighet kan lämna ut en sekretessbelagd uppgift endast när uppgiften får lämnas ut enligt lag eller den som uppgiften gäller har gett sitt samtycke. När endast en del av en handling är sekretessbelagd ska uppgifter i den offentliga delen lämnas ut om det är möjligt att göra det utan att röja den sekretessbelagda delen.

Organen och tjänsteinnehavarna har rätt att få sekretessbelagda uppgifter om sina underställdas verksamhet, om de behöver uppgifterna för att uppfylla sitt tillsyns- och ledningsansvar.

Parters rätt att få information

Den som i ett ärende är sökande eller anför besvär eller någon annan vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller (part) har enligt 11 § i offentlighetslagen rätt att hos den myndighet som behandlar eller har behandlat ärendet ta del av en myndighetshandling som kan eller har kunnat påverka behandlingen, även om handlingen inte är offentlig.

Trots att en part och hans eller hennes ombud eller biträde i princip har en omfattande rätt att få information, har rätten till vissa delar ändå begränsats. De har till exempel inte rätt att ta del av en handling när utlämnande av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse, ett barns intresse eller ett annat synnerligen viktigt enskilt intresse.

Kommundirektörens eller borgmästarens rätt att ta del av en handling

Kommundirektören eller borgmästaren har rätt att föra kommunstyrelsens talan och att få upplysningar av kommunens myndigheter och ta del av deras handlingar, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna.

Rätten gäller inte bara offentlig information utan också information som ännu inte är offentlig. Sekretessbestämmelserna begränsar ändå kommundirektörens eller borgmästarens rätt att få upplysningar.

De förtroendevaldas rätt att få upplysningar

Enligt 83 § i kommunallagen har en förtroendevald rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar och ta del av de handlingar som han eller hon anser behövliga i sitt uppdrag, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna.  En förtroendevald har rätt att av kommunens koncernledning få upplysningar som koncernledningen innehar om verksamheten i kommunens dottersammanslutningar, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna.

Bestämmelsen tryggar de förtroendevaldas rätt att få de upplysningar som behövs för skötseln av uppdraget. De förtroendevaldas rätt till upplysningar är mer omfattande än den rätt som var och en har enligt offentlighetslagen. De förtroendevaldas rätt till upplysningar utsträcker sig inte till kommunens dottersammanslutningar, eftersom dessa inte är sådana kommunala myndigheter som avses i 83 § i kommunallagen. Däremot har de förtroendevalda rätt att få upplysningar av koncernledningen om dotterbolagen.

För fullmäktigeledamöterna och kommunstyrelsens ledamöter är skötseln av förtroendeuppdraget inte begränsat till en viss sektor eller ett visst uppgiftsområde. Därför har de rätt att få upplysningar av alla myndigheter i kommunen. Ledamöterna i en nämnd eller ett annat organ som svarar för ett avgränsat uppgiftsområde har rätt till upplysningar endast om sådant som hör till den förvaltning som lyder under organet och frågor som organet ska behandla.

En förtroendevald har rätt att få både offentlig information och information som ännu inte är offentlig. Sekretessbestämmelserna begränsar ändå rätten till upplysningar. Som ledamot i ett organ har en förtroendevald naturligtvis rätt till sådan sekretessbelagd information som behövs för skötseln av hans eller hennes ordinarie uppgifter och till exempel som grund för beslutsfattandet i ett ärende som behandlas i organet. I andra situationer har enskilda ledamöter i ett organ inte rätt att få sekretessbelagd information.

Enligt ordalydelsen i 83 § i kommunallagen innebär de förtroendevaldas rätt att få upplysningar ingen skyldighet att ge ut till exempel kopior eller uppgifter i elektronisk form. Det torde räcka med att personen får handlingarna till påseende. Om den förtroendevalda har bett om kopior och får sådana, tas en avgift ut enligt den taxa som kommunen fastställt, om inte kommunen till exempel har beslutat att ingen avgift tas ut av förtroendevalda.

Revisionsnämndens och revisorernas rätt till upplysningar

Revisionsnämnden och en revisor har enligt 124 § i kommunallagen trots sekretessbestämmelserna rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar och ta del av de handlingar som revisionsnämnden eller revisorn anser vara behövliga för skötseln av revisionsuppdraget. Rätten att få upplysningar gäller uttryckligen revisionsnämnden som organ, alltså inte enskilda ledamöter i nämnden. Kommunens revisor har motsvarande rätt till upplysningar som revisionsnämnden.

Fullmäktige tillsätter en revisionsnämnd för organiseringen av granskningen av förvaltningen och ekonomin samt utvärderingen under de år som motsvarar fullmäktiges mandattid. Revisionsnämnden ska bereda de ärenden som gäller granskningen av förvaltningen och ekonomin och som fullmäktige ska fatta beslut om samt bedöma om de mål för verksamheten och ekonomin som fullmäktige satt upp har nåtts i kommunen och kommunkoncernen. Revisionsnämnden ska också se till att granskningen av kommunen och dess dottersammanslutningar samordnas.

I 121 § i kommunallagen finns det en uttömmande förteckning över revisionsnämndens uppgifter. Revisionsnämndens rätt att få upplysningar gäller uttryckligen detta uppgiftsområde – nämndens uppgifter sätter alltså gränserna för rätten att få upplysningar.

Revisionsnämnden har enligt 124 § i kommunallagen rätt att få upplysningar och handlingar av kommunens myndigheter. Däremot har revisionsnämnden inte rätt att få upplysningar direkt av kommunens dottersammanslutningar, för vilka nämnden inte organiserar granskningen av förvaltningen och ekonomin.

Förvaring och utgallring av handlingar

Handlingar får inte förvaras eller gallras ut så att de kan komma i händerna på utomstående. Alla som behandlar sekretessbelagda uppgifter är med hot om straff skyldiga att hemlighålla dem. Sekretessbelagda uppgifter får inte ges till utomstående utan tillstånd. Också familjemedlemmar och andra närstående personer betraktas som utomstående.

Möteshandlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter ska förvaras och gallras ut på behörigt sätt.

Hemarkiv får inte bildas av handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter. Det är särskilt viktigt att man i kommunen ser till att möteshandlingar med sekretessbelagda uppgifter lämnas på kommunkansliet efter ett sammanträde eller återlämnas senare för att gallras ut på behörigt sätt. Man bör fästa vikt också vid säker förstöring av elektroniska handlingar, om det används elektroniska verktyg i sammanträdesförfarandet.

Bedömning av behandlingen av personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter i enskilda organ

Kommunen bör bedöma och ge anvisningar om behandlingen av personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter i enskilda organ. Det finns skäl att för respektive organ besluta om följande:

• Till vem sänds föredragningslistor och andra möteshandlingar som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter?

• Var hålls handlingarna framlagda i kommunen?
• Hur går kommunen till väga när föredragningslistor och andra möteshandlingar läggs ut på nätet?

Kommunens instruktioner innehåller bestämmelser om sammanträdesförfarandet. De föredragningslistor med bilagor som innehåller sekretessbelagda uppgifter skickas till organets ledamöter. Personer som har närvaro- och yttranderätt vid ett sammanträde ges information om sekretessbelagda sammanträdesärenden om kommunen i egenskap av part i ärendet till exempel i förvaltningsstadgan har samtyckt till att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till personer med närvaro- och yttranderätt.

I ärenden där utlämnandet av sekretessbelagda uppgifter inte grundar sig på kommunens partsställning för personer med närvaro- och yttranderätt, lämnas inte sekretessbelagda uppgifter ut. Sådana ärenden är till exempel sekretessbelagda ärenden som gäller en individ.

Det är viktigt att det görs en sekretessmarkering i de möteshandlingar och andra handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter och att det framgår vilken bestämmelse sekretessen grundar sig på.
 

Läs mer

• Den allmänna dataskyddsförordningen
  Kommunförbundets cirkulär, 2017
• Kommunens information på webben, behandling av personuppgifter och deras offentlighet – Nya bestämmelser i kommunallagen (410/2015) från 1.6.2017
  Kommunförbundets cirkulär, 2017
• Sammanträdets offentlighet
• Är all e-post myndighetshandlingar?

Lagrummet – administrativa videoanvisningar för kommunerna

De förtroendevaldas rätt till sekretessbelagda uppgifter. Riitta Myllymäki 3.11.2021