Elevvårdslagen genomförs bara delvis

(Kommunförbundet informerar 24.8.2015) En stor del av kommunerna har inte kunnat tillhandahålla alla elev- och studerandevårdstjänster i enlighet med lagen som trädde i kraft för ett år sedan. Det beror ofta på kommunernas ekonomiska situation och tillgången på personal. Kommunförbundets enkät visar också på svårigheter i hanteringen av helheten, eftersom lagen inte gäller alla utbildningsanordnare.

​I de kommuner som har kunnat anställa personal har lagen i första hand tillfört elevhälsan mera systematik och gett verksamheten ramar. Tillgången på service har förbättrats, eftersom elevhälsans personalresurser har kunnat stärkas genom rekrytering. Här uppvisar kommunerna mycket stora skillnader sinsemellan.

– Det finns goda förutsättningar för samarbete mellan familjen, skolan och olika aktörer. Ett starkare samarbete börjar ta form, i en del kommuner är det på god väg, framhåller Aila Puustinen-Korhonen, sakkunnig vid Kommunförbundet.

– Elevernas, studerandenas och familjernas ställning och delaktighet stärks likaså, eller antas bli starkare allt eftersom lagen verkställs fullt ut. Sektorsövergripande arbete, förebyggande stöd och gemenskap är på god väg att komma igång.

Kommunförbundet har bedömt elevvårdslagen genom enkäter och intervjuer med sakkunniga i maj–juni 2015. Tillsammans med kommunerna har Kommunförbundet bedömt elevvårdslagens verkningar sedan 2013 då lagen bereddes.

Enkäten skickades till alla 301 fastlandskommuner och 72 samkommuner. Svar kom från sammanlagt 152 kommuner och 44 samkommuner. Svarsprocenten var 50,5 bland kommunerna och 61 bland samkommunerna.

Lagen om elev- och studerandevård (1287/2013) gäller sedan 1.8.2014.

Att hantera elevhälsan övergripande är svårt

Ordnandet av den service som tas upp i elevvårdslagen sker på ett splittrat sätt i kommunerna. Sextio procent av de kommuner som svarade producerar tjänsterna delvis i egen regi, delvis i samarbete med andra kommuner och delvis köper de tjänster av privata serviceproducenter.

– Det försvårar kommunernas möjligheter att planera och verkställa elevhälsoverksamheten på ett övergripande sätt, att leda den och att styra kostnaderna, säger Sini Sallinen, sakkunnig vid Kommunförbundet.

Sjuttio procent av de 141 kommuner som besvarade denna fråga bedömer att de inte har kunnat ordna servicen enligt lagens krav. Av de samkommuner som besvarade frågan bedömer 45 procent att de har kunnat ordna servicen enligt lagens krav.

De verkliga personalkostnaderna är ännu inte kända

De kommuner och samkommuner som besvarade enkäten har rekryterat eller kommer i år att rekrytera sammanlagt cirka 270 personer. När man ställer det i relation till invånarantalet i kommunerna i fråga kan man uppskatta att lagen kommer att leda till cirka 350 nyanställningar i hela landet.

– Det är nästan hälften av vad Kommunförbundet uppskattade utifrån enkäten hösten 2014, konstaterar Sini Sallinen.

Det är svårt att uppskatta behovet av mera personal i hela landet, vilket bland annat beror på att personal anställs både i kommuner och samkommuner, och resurserna kan fördelas inom kommunen.

Personalkostnaderna har stigit mindre än väntat också av den orsaken att tillräckligt med extra personal inte har fått anställas.

– Tillgången på personal varierar kommunvis och regionvis.  Särskilt psykologer råder det brist på. En del av skyldigheterna enligt lagen har skötts som köpta tjänster särskilt när rekryteringen inte har lyckats, säger Marja Lahtinen, utvecklingschef vid Kommunförbundet.

De kommuner och samkommuner som besvarade enkäten framför i sina svar att lagen verkställdes alldeles för snabbt. Kommunerna har inte kunnat förbereda sig på rekryteringsbehovet. Inte heller har kommunerna kunnat rekrytera personal i enlighet med lagen på grund av det ekonomiska läget.

Detaljerade bestämmelser hämmar fungerande koncept

Lagen har ansetts ha negativa verkningar på elevhälsoverksamheten eller på eleverna och de studerande.

– Det har blivit svårare för eleverna att få hjälp, eller helt omöjligt, på grund av de strikta bestämmelserna om datasekretess, framhåller Aila Puustinen-Korhonen.

– Mången god praxis har skrotats i takt med lagen och i synnerhet den roll som läroanstalternas rektorer har inom elevhälsan har fördunklats, säger Marja Lahtinen bekymrat.

Negativa verkningar för kommunerna är kostnadsstegringen i förhållande till den finansiering som getts med anledning av lagen, den tilltagande byråkratin, belastningen i arbetet och det uppskruvade tempot.

Den komplicerade lagstiftningen, tolkningsmöjligheterna och det otillräckliga stödet till kommunerna när de ska verkställa lagen har i hög grad gjort det svårare att omsätta lagen i praktiken och ökat elevhälsopersonalens osäkerhet och oro när de undrar om de gör rätt enligt lagen.

Bedömningen av lagens effekter bör utvecklas

Den skyndsamma beredningen av elevvårdslagen och svårigheterna vid verkställigheten visar tydligt att lagberedningen bör utvecklas på det allmänna planet.

– Kvaliteten på lagstiftningen skulle kunna höjas avsevärt om man redan i beredningen identifierade och bedömde också eventuella negativa verkningar, anser Sini Sallinen.

– Man kunde förbereda sig inför negativa verkningar i förväg, försöka lindra dem och också bedöma om lagens mål och medel är i balans. Man bör också realistiskt kunna bedöma om nackdelarna med lagen är större än fördelarna.

Ny handbok om elevhälsa

Institutet för hälsa och välfärd har sammanställt en handbok för läroanstalter när de ska verkställa elevvårdslagen. ”Monialainen opiskeluhuolto ja sen johtaminen” (THL Opas 36/2015) beskriver hur elevhälsan kan ledas och hur den fungerar i social gemenskap. Handboken ger uppslag om hur eleverna och de studerande ska få tillgång till stöd och tjänster i rätt tid och på ett jämlikt sätt. Handboken ges ut hösten 2015.

Närmare upplysningar:

Marja Lahtinen, utvecklingschef, tfn 050 431 18 87

Aila Puustinen-Korhonen, sakkunnig, tfn 050 344 68 84

Sini Sallinen, sakkunnig, tfn 050 464 56 62