Slutrapporten från forskningsprogrammet som utvärderade landskaps- och vårdreformen: Om man vill att reformen skall lyckas måste man slopa idén om en modell och en regeringsperiod
(Kommunförbundet informerar 10.5.2019) Alternativlösa stora reformer som förväntas implementeras inom kommunsektorn under en regeringsperiod är dömda att misslyckas. Detta är den viktigaste lärdomen man kan dra av forskningsrapporten som sammanfattar resultaten av nationella reformer i kommunsektorn sedan 1995. Det senaste försöket, landskaps- och vårdreformen, föll i mars 2019 och forskningsrapporten räknar upp lärdomarna man kan dra av den.
Fem lärdomar från den fallna landskaps- och vårdreformen
1. Man kan inte tillämpa en modell i hela Finland
Sipiläs regering beredde en nationell reform utgående från en enhetlig modell, men det hade behövts en tillförlitlig analys av vad reformen skulle innebära utgående från de regionala och lokala särdragen samt de regionala effekterna av reformen. Det hade behövts både gemensamt och separat reformarbete. Redskapen som reformen erbjöd för att lösa de regionala och lokala specialfrågorna blev oklara. Delvis på grund av detta började landskapen planera egna lösningar redan under beredningen av reformen.
Kommunernas särdrag och utveckling åt olika håll måste beaktas när man börjar bereda nästa reform.
2. Reformen kompliceras om målen för reformen ändras mitt under beredningen
De förvaltningsmässiga målen för reformerna var förhållandevis konstanta medan målen för verksamheten ändrades störande mycket under beredningen. I början av beredningen skulle man till exempel integrera tjänsterna men detta försvann ur bilden under beredningens gång. Samtidigt lyftes centerns landskapsmodell och samlingspartiets valfrihetsmodell starkt fram under beredningen, vilket kritiserades bland annat av branschens sakkunniga.
En bra reform kräver mycket mer än en omorganisering av förvaltningsstrukturen. En förändring i verksamhetsbetingelserna kräver i sig en kontinuerligt och bred omstrukturering. Om endast förvaltningsstrukturerna ändras finns det risk att verksamheten paralyseras.
3. Det lönar sig att observera problemen med grundlagsenligheten som uppmärksammats tidigare
Trots att Sipiläs regering hade tillgång till grundlagstolkningar av reformförslag som Vanhanens, Katainens och Stubbs regeringar lanserade, stötte man på grundlagsfrågor också i den här reformens detaljer. Det fördröjde beredningen, tiden tog slut och reformerna föll. Men det att tiden tog slut kanske ändå inte var den egentliga orsaken till att reformen föll, det var närmast en följd av att regeringen inte hade det spelrum som hade krävts för att forma om reformerna enligt grundlagens krav.
4. Måttfullhet behövs vid bedömningen av nyttan med reformer
Vid nationella reformer har nyttan ofta lyfts fram medan de eventuella avigsidorna och kostnaderna tonats ner. En mer måttfull bedömning av nyttan och nackdelarna skulle sannolikt öka förtroendet och minska kritiken. Också denna gång hade det varit mer trovärdigt att inleda reformen med realistiska bedömningar av reformens konsekvenser och beredningens och implementeringens kostnader.
5. En förtroendeingivande atmosfär och en enhetlig statlig styrning bör bevaras
I stora reformer får det ömsesidiga förtroendet mellan ministrar, ministerier, tjänsteinnehavare, sakkunniga, landskap, kommuner, organisationer och företag stor betydelse. Eftersom det fanns flera viktiga aktörer var bevarandet av detta förtroende en utmanande uppgift som krävde särskilda insatser. Enligt enkätresultaten kan beredningen av reformen ha ökat spänningarna mellan kommunerna när arbetsfördelningen mellan landskapen och kommunerna bereddes. Det bristande förtroendet och spänningarna kan ha lett till deloptimeringar och lösningar som ur helhetsperspektivet var oändamålsenliga.
I synnerhet Social- och hälsovårdsministeriet och Finansministeriet men också mer utbrett förväntades de statliga aktörerna ha en enhetlig linje eftersom man höll på att överföra uppgifter från åtta olika ministerier till landskapen. Det inkonsekventa politiska beslutsfattandet och oenigheterna försvårade avsevärt den statliga styrningen av reformen.
Kommuninvånarna är nöjdare än någonsin med servicen
I forskningsrapporten sägs att trots att de stora reformerna i kommunsektorn motiverats med servicens kvalitet och tillgång till service har kommuninvånarnas tillfredsställelse med servicen i kommunen ständigt ökat.
Just nu är kommuninvånarna nöjdare än någonsin med den kommunala servicen. På en skala från ett till fem får servicen 3,81 av kommuninvånarna. Kommuninvånarna är mest nöjda med kultur- och fritidstjänsterna (4,20) och hälsovårdstjänsterna (3,92). Lägsta betyget fick socialservicen (3,31).
Kommunerna har hela tiden utvecklat sin egen verksamhet, parallellt med de nationella reformerna. Till exempel inom social- och hälsovårdstjänsterna har antalet arrangörer under åren 2007–2018 minskat i och med flera kommunsammanslagningar och samarbetsstrukturer. Integrationen av social- och hälsovården har stärkts och samtidigt har avtalsstyrningens betydelse ökat när social- och hälsovårdstjänster utkontrakterats i allt fler kommuner.
ARTTU2 forskningsprogrammet slutrapport belyser olika aspekter av kommunernas förnyelse genom en analys av flera olika reformer och varierande material. Vi utmanar dem som sysslar med utvecklings- och reformarbetet i kommunerna och nationellt att ta lärdom av tidigare reformer och dra nytta av denna rapport och annan forskning samt kommunernas erfarenheter, säger rapportförfattarna.
Närmare upplysningar:
Pentti Meklin, professor emeritus, tfn 050 564 2595
Arto Koski, fil.dr., docent, tfn 044 976 3681
Marianne Pekola-Sjöblom, forskningschef, tfn 050 337 5634
Jenni Airaksinen, forsknings- och utvecklingsdirektör tfn 050 533 2002
Rapport:
Meklin P., Koski A., Pekola-Sjöblom M. ja Airaksinen J: Kuntauudistukset leveämpiä hartioita etsimässä. Forskningsprogrammet ARTTU2:s slutrapport. Undersökningar inom programmet ARTTU2, nr 8. Acta nr 272. Finlands Kommunförbund. Läs rapporten (på finska).
Närmare upplysningar om forskningsprogrammet ARTTU2: