Inledning
I temaavsnitt 10 i kartläggningen av digitalisering granskas nuläget och framtidsutsikterna för användningen av AI-lösningar i kommunerna. Avsnittet innehåller åtta frågor med anknytning till AI.
I temaavsnittet undersöks inom vilka områden kommunerna använder AI-lösningar redan i dag (fråga 63) och inom vilka verksamhetsområden kommunerna ser den största potentialen för användning av AI-lösningar under de närmaste åren (fråga 64). När det gäller tillämpningar med generativ AI undersöks hur kommunerna tänker använda de lösningar som tagits fram (fråga 65).
I avsnittet identifieras det aktuella läget för stödmaterial och riktlinjer för användning av AI (fråga 66), den utbildning och coachning som kommunerna redan har gett sin personal (fråga 67) och de intressenter som kommunerna förlitar sig på när det gäller användning av AI (fråga 68). Avsnittet identifierar också utmaningar relaterade till implementeringen av AI-lösningar (fråga 69) och vilken typ av stöd kommunerna behöver för att implementera AI-lösningar (fråga 70).
I följande avsnitt diskuteras svaren på enkäten varje fråga för sig.
En stor del av kommunerna testar eller använder redan AI-lösningar för att stödja kontorsarbete, och flera kommuner använder också AI inom andra områden (fråga 63)
På frågan ”63. Om din kommun redan använder AI- och automationslösningar, inom vilka områden använder din kommun dem?” fick de som svarade en lista med fördefinierade alternativ, varav ett var ”något annat, vilket”. Deltagarna ombads välja alla passande alternativ på listan.
Frågan besvarades av 90 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten. Detta motsvarar cirka 57 % av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 31 % av alla kommuner i Fastlandsfinland.
Figur 10.1 visar hur många procent av de 90 kommunerna som valde detta alternativ.
Stöd för kontorsarbete var klart vanligare (81 % av de som svarade) än de andra alternativen. Beslutsstöd och mjukvarurobotik var de näst vanligaste svaren, men mycket mindre vanliga än kontorsstöd. Alla kommuner som valde alternativet mjukvarurobotar är kommuner med mer än 10 000 invånare. Av de som valde alternativet chatbottar för kundsupport är de allra flesta kommuner med fler än 100 000 invånare.
Några av de som svarade som valde alternativet ”något annat” specificerade sitt svar i det öppna svaret. Fem av dem uppmärksammade på olika sätt att användningen av AI fortfarande är begränsad och experimentell eller pilottestad. De som svarade lyfte också fram specifika observationer om områden där AI används: användning av lärare som en del av undervisningen, chatbottar inom kommunernas företagstjänster, kommunikation på sociala medier, automatisering av hanteringen av inköpsfakturor och ett hjälpverktyg för finansiella dokument samt informationssäkerhetstjänsternas första respons och reaktion.
Slutsatser om fråga 63 - Det finns utrymme för utvidgning av användningen av AI i kommunerna
Svaren ger en bild av en mångsidig användning av AI-lösningar, med ett brett spektrum av tillämpningar i kommuner av olika storlek. Kontorsstöd framstår dock som det mest framträdande. Att den skiljer sig från de andra alternativen kan till exempel bero på att AI-assistenter nyligen har testats i stor skala inom den kommunala sektorn, eller på att kategorin kan anses omfatta en mängd olika AI-tillämpningar som används inom olika sektorer och funktioner. Dessa bakomliggande orsaker undersöktes dock inte närmare i denna undersökning.
Det verkar finnas utrymme för ytterligare utveckling och utvidgning av användningen av AI-lösningar i kommunerna. Detta kan ses som ett potentiellt område för att förbättra kvaliteten och produktiviteten i tjänsterna inom olika kommunala funktioner och sektorer. Fördelarna med olika AI-lösningar och förutsättningarna för att utöka användningen av dem bör dock undersökas mer i detalj.
De största potentiella fördelarna med AI-lösningar på kort sikt finns inom områdena administration, ekonomi, utbildning och kommunikation (fråga 64)
I fråga ”64. Om din kommun redan nu använder sig av lösningar för artificiell intelligens eller planerar ta i bruk sådana lösningar under de följande två åren, inom vilka sektorer ser du störst användningspotential för AI-lösningarna?” fick de som svarade på enkäten en lista med fördefinierade alternativ från vilken de kunde välja upp till tre alternativ som passade dem bäst.
Frågan besvarades av 121 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten. Detta motsvarar cirka 77 % av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 41 % av alla kommuner i Fastlandsfinland.
Grafen nedan visar hur stor andel av kommunerna som svarat har valt ett alternativ.
Figur 10.2: ”Områden där kommunerna ser störst potential för AI-lösningar under de kommande åren”
Baserat på svaren är det fyra områden - förvaltning, ekonomi, utbildning och kommunikation - som anses ha störst potential för AI-lösningar under de kommande åren. Mer än hälften av de som svarade (56 %) valde ”förvaltning”. Ekonomi eller utbildning valdes av mer än 40 % av de som svarade och kommunikation av 37 % av kommunerna.
Valen som de som svarade gjorde fokuserade minst på ungdomsarbete samt idrott och kultur. Dessa områden uppmärksammades dock också av ett fåtal.
13 % av de tillfrågade kommunerna uppgav att de inte planerar att investera i generativa AI-lösningar under de kommande två åren.
Slutsatser om fråga 64 - Fyra områden framför alla andra, vissa kommuner ”avvaktar och ser”
Den överlägset största andelen av de deltagande kommunerna ser potentiella fördelar inom fyra områden: förvaltning, ekonomi, utbildning och kommunikation. Svaren indikerar de områden där kommunerna sannolikt kommer att testa AI-lösningar och eventuellt använda dem i större utsträckning under de kommande åren.
Dessutom har vissa kommuner (13 % av de som svarade) intagit en ”vänta och se”-position när det gäller generativa AI-lösningar och har inte för avsikt att gå vidare med dem under de kommande åren.
Frågan handlar inte om hur stora de potentiella fördelarna uppfattas vara, t.ex. i förhållande till möjliga förbättringar av kvaliteten på tjänster och arbete eller de kostnadsbesparingar som kan uppnås. De potentiella fördelarna med AI bör därför undersökas ytterligare och konkretiseras utifrån varje enskilt användningsfall.
Kommuner använder generativa AI-lösningar som tillhandahålls som färdiga programvaruapplikationer, vissa utvecklar också sina egna generativa AI-applikationer (Fråga 65)
I fråga ”65. På vilket sätt kommer din kommun att använda tjänster och applikationer som utnyttjar generativ artificiell intelligens (dvs. lärande språkmodeller) under de följande två åren? ” ombads de som svarade att välja lämpliga alternativ från en lista.
Denna fråga besvarades av 123 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten. Detta motsvarar cirka 78 % av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 42 % av alla kommuner i Fastlandsfinland.
Grafen nedan visar andelen av de kommuner som svarade som har valt ett visst alternativ.
Figur 10.3: ”Hur planerar kommunerna att använda produktifierade generativa AI-tjänster och applikationer under de kommande två åren?”
Baserat på svaren planerar 84 % av de som svarade att använda generativa AI-tjänster och applikationer under de kommande två åren.
16 % planerar inte att använda dessa lösningar inom den närmaste framtiden. I den minsta kommunstorlekskategorin är denna andel över 50 % av svaren, och i de två följande små storlekskategorierna är den mellan 20 % och 25 % av svaren. I de övriga storleksklasserna var andelen låg eller obefintlig.
Nästan alla (82 %) av de kommuner som kommer att använda dessa tjänster och applikationer under de kommande två åren planerar att använda de AI-applikationer som levereras med standardprogramvaran.
Av de kommuner som svarat planerar 14 % att själva utveckla och underhålla generativa AI-applikationer. Detta alternativ valdes av deltagande från alla kommunstorlekar utom den minsta och den tredje minsta. Andelen som valde detta alternativ är större ju större kommunen är.
De öppna svarsalternativen för alternativet ”något annat” innehöll inga kommentarer som skulle förändra situationen i någon större utsträckning.
Slutsatser om fråga 65 - AI används huvudsakligen som en standardprogramvara
Kommunerna avser att använda applikationer baserade på generativ AI främst som standardapplikationer. Ett mindre antal kommuner har också för avsikt att själva implementera generativa AI-applikationer. Sådana kommuner är proportionellt sett fler bland storstäderna.
Svaren på denna fråga bekräftar den uppfattning som också uttrycktes i föregående fråga, nämligen att vissa kommuner (i fråga 65: 16 % av de som svarade) har intagit en ”vänta och se”-position när det gäller generativa AI-lösningar och inte har för avsikt att gå vidare under de kommande åren.
Två tredjedelar av kommunerna har redan utvecklat eller håller på att utveckla viktiga AI-riktlinjer (fråga 66)
I fråga ”66. Har din kommun utarbetat eller planerat utarbeta stödmaterial och anvisningar till stöd för användningen av artificiell intelligens?” ombads de som svarade att beskriva sin situation utifrån fyra olika perspektiv:
- Allmänna riktlinjer för användning av AI,
- Etiska riktlinjer för användning av AI,
- Riktlinjer och avtalsklausuler för upphandling av AI-lösningar, och
- Riktlinjer för att säkerställa datasäkerhet och integritet vid utveckling av AI. För dessa aspekter ombads de som svarade att välja det lämpligaste alternativet bland ”Ja”, ”Nej, men på gång” och ”Nej”.
Denna fråga besvarades av mellan 140 och 142 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten. Skillnaden beror på att svarsfrekvenserna är perspektivspecifika. Detta motsvarar cirka 90 procent av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 48 procent av alla kommuner i Fastlandsfinland.
Figuren nedan visar hur stor andel av kommunerna som har valt angivet fördefinierat svarsalternativ.
Figur 10.4: ”Vilket stödmaterial och vilken vägledning har kommunerna redan tagit fram eller planerar att ta fram för att stödja användningen av AI?”
Figuren som visar fördelningen av svaren visar att allmänna råd om användning av AI är mer omfattande än de andra alternativen som presenterades. Av de kommuner som har svarat har 40 procent redan tagit fram allmänna riktlinjer och 35 procent håller på att ta fram allmänna riktlinjer. Etiska riktlinjer för användning av AI och riktlinjer för datasäkerhet och dataskydd är också i ganska stor utsträckning färdiga eller på gång. För dessa har 2/3 av de som svarade redan utarbetat eller håller på att utarbeta dem. Däremot är det färre kommuner som har riktlinjer och avtalsklausuler för upphandling av AI-lösningar klara (7 % av de som svarade) eller på gång (36 %) än för andra typer av riktlinjer.
Skillnaden mellan svarsfördelningarna för stora och små kommuner är betydande. I den minsta kategorin av kommuner var ”Nej” det absolut vanligaste alternativet och fördelningen ändras därifrån mot de större kategorierna. De allmänna riktlinjerna har redan till stor del implementerats i de större kommunerna.
Slutsatser för fråga 66 - Vägledningen är väl utvecklad i de största kommunerna, det finns utrymme för samarbete
Innan nya AI-lösningar testas och implementeras bör man ta fram lämpliga riktlinjer och utbilda personal som använder lösningarna. De största kommunerna är ofta bland de första som kan ta fram riktlinjer, och många har redan sådana på plats eller har kommit längre på vägen.
Utformningen av avtalsklausuler och upphandlingsriktlinjer är en viktig del av att säkerställa att lagstiftningen följs. Det kan vara enklare att utforma och kräva sådana i situationer där kommunen själv utvecklar AI-lösningar. Det kan vara svårare för en enskild kommun att påverka avtalsvillkoren för AI-lösningar som levereras med standardprogramvara.
Kommunerna bör dela med sig av befintliga riktlinjer till varandra, så att de som börjar ta fram riktlinjer kan bygga vidare på material och god praxis som redan har tagits fram av andra.
Många kommuner använder webbinnehåll från privata utbildningsleverantörer, situationen för utbildningsleverans är fragmenterad i kommunerna när det gäller utvecklingsstadier och leveranssätt (fråga 67)
På frågan ”67 Hurdan utbildning eller handledning har personalen i din kommun erbjudits som stöd för användningen av artificiell intelligens?” ombads de som deltog att beskriva situationen i sin kommun i ett öppet svar.
Cirka 50 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten besvarade frågan. Detta motsvarar cirka 32 % av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 17 % av alla kommuner i Fastlandsfinland.
I nästan alla kommunstorlekar finns det några som ännu inte har organiserat någon utbildning. Detta kan bero på att AI-konceptet ännu inte är tillräckligt beskrivet på organisationsnivå, eller att uppföljning och utbildning fortfarande är under planering.
Majoriteten av de som svarat har organiserat utbildningsmöjligheter. De använder sig vanligtvis av webbtjänster från externa utbildningsleverantörer, där personalen kan få tillgång till webbutbildning, hjälpvideor och webbseminarier. Endast några av svaren anger om utbildningen erbjuds all personal, hur exakt de utbildningsmoduler som ska täckas är avgränsade och om deltagandet är frivilligt eller i vissa fall obligatoriskt.
Ett fåtal av de som svarade rapporterade att utbildning hade tillhandahållits för ledningen. Svaren från ett fåtal som kommenterade denna fråga tyder på att utbildningen har fasats in på ett eller annat sätt, till exempel genom att först utbilda ledningen och personalen i frontlinjen och sedan gå vidare till mer allmän personalutbildning och spridning av riktlinjer. I några svar nämns dessutom att utbildningen riktas till personal som genomför AI-pilotprojekt snarare än till hela personalen.
Andra former av utbildning som används, t.ex. workshops och informationsmöten, samt särskild utbildning för vissa grupper av experter, t.ex. jurister, framkommer också i enskilda svar.
I den största storlekskategorin, med mer än 100 000 invånare, hade alla som svarade eller planerade att ha ett brett utbud av utbildningsmöjligheter för olika personalgrupper.
Slutsatser om fråga 67 - Utbildningsutbud finns, kommunernas utbildningspaket i olika stadier
Det verkar finnas mycket utbildning att tillgå, men vissa kommuner tycker att det är svårt att bedöma nyttan och behovet av den. Bland de cirka 50 kommuner som har svarat på den här frågan finns det stora variationer i tillhandahållandet av utbildning om AI-lösningar. Det finns en stor variation i om utbildning erbjuds överhuvudtaget, om den erbjuds brett till personalen eller endast till begränsade grupper av experter, och hur utbildning erbjuds till ledningen. De allra flesta har dock gjort någon form av utbildning tillgänglig för åtminstone en del av personalen. De största städerna har kommit längst med att erbjuda utbildning.
Samarbete inom AI-utveckling mellan kommuner sker främst inom befintliga nätverk för digital utveckling, och inga nya nätverk för enbart AI har etablerats (Fråga 68)
I fråga ”68. Vilka är de viktigaste utvecklingsnätverken och samarbetsstrukturerna i din kommun i fråga om användningen av artificiell intelligens (t.ex. samarbete mellan kommunerna och regionala/nationella nätverk)? ” ombads de som svarade att lista de tre nätverk som de ansåg vara viktigast.
123 nätverk registrerades som svar på denna fråga. Uppskattningsvis har mellan 60 och 70 kommuner svarat på frågan. Vissa nämnde bara ett nätverk, andra mer än ett.
I nästan alla kommungrupper nämnde de som svarade oftast samarbete mellan kommuner och olika relaterade nätverk som viktigt även med tanke på AI-utvecklingen. Samarbete mellan kommuner kan ske mellan grannkommuner eller på regional nivå. I vissa fall är det strukturerat genom ett regionalt ICT-forum eller i utvecklingsprojekt. Kommuner av olika storlek har också sina egna nätverk mellan kommuner eller mellan städer.
Det näst största antalet omnämnanden gällde regionala och nationella in-house-bolag i nästan alla kommungrupper. Flera omnämnanden gjordes också om de nätverk som drivs av Kommunförbundet.
I nästan alla kommunstorlekar nämnde enskilda eller ett fåtal av de som svarade även privata tjänsteleverantörer som nätverkspartners. I kommuner med mer än 100 000 invånare nämnde några få av de som svarade internationella nätverkspartners och forskningsnätverk. Det förekom också enstaka omnämnanden av statliga nätverk och myndigheter samt sparringsgrupper mellan experter och ledning.
Slutsatser om fråga 68 - AI hanteras i befintliga kommunala digitala nätverk
Endast en av de som svarade identifierade ett nätverk vars verksamhet är specifikt baserad på AI-relaterat samarbete. Kommunerna använder sina befintliga nätverk - främst kommunala - för samarbete inom AI-utveckling. Dessa nätverk är främst relaterade till utvecklingen av kommunernas digitala tjänster och IKT-tjänster och drivs till stor del på regional nivå. De regionala anknutna enheterna fick också en hel del omnämnanden som nätverk för regionalt och subregionalt samarbete. Den nationella anknutna enheten nämndes också i någon mån.
Förutom de viktigaste direkta nätverken mellan kommuner (inklusive nätverk inom anknutna enheter) använder sig många som svarade också av de nationella interkommunala nätverk som drivs av Kommunförbundet. Inget av de identifierade nätverken utmärker sig tydligt som det viktigaste nationella eller allmänt utpekade forumet för kommunernas hantering av AI-frågor.
De största utmaningarna för införandet av AI anses vara att säkerställa datasäkerhet och dataskydd, att göra fördelarna med AI-lösningar påtagliga samt de höga kostnaderna för AI-applikationer och AI-tjänster (fråga 69).
Fråga 69 ”Har din organisation upplevt eller identifierat väsentliga utmaningar vid ibruktagandet av artificiell intelligens?” ombads de som svarade att välja upp till tre av de viktigaste alternativen från listan.
Frågan besvarades av 113 kommuner av de 157 kommuner som svarade på enkäten. Detta motsvarar cirka 72 procent av de kommuner som svarade på enkäten och cirka 39 procent av alla kommuner i Fastlandsfinland.
Figuren nedan visar hur stor andel av kommunerna som har valt detta alternativ.
Figur 10.5: ”Viktiga utmaningar som kommuner har upplevt eller identifierat i samband med införandet av AI”
Alternativet ”Att säkerställa dataskydd och informationssäkerhet har varit svårare än väntat” var vanligare än de andra alternativen (42 % av de som svarade). Även ”fördelarna med lösningarna har inte kunnat påvisas” och ”kostnaden för AI-applikationer och supporttjänster har varit för hög” nämndes av mer än 30 % av de som svarade. Även ”medarbetarnas kompetens har inte varit tillräcklig för att implementera AI-applikationer” valdes av nästan 30 % av de som svarade.
Nästan en fjärdedel av de som svarade identifierade också som en utmaning att ”anställda inte har haft kompetens att implementera AI-applikationer” och att ”mjukvaruleverantörer inte har haft tid att integrera AI i befintliga system”. I praktiken har åtminstone en del av de som svarade också valt de andra alternativen i listan.
Datauppsättningarnas kvalitet och användbarhet framstod som relativt sett viktigare bland de som svarade i de större kommunstorlekarna.
De kommuner som angett ”något annat” i sina svar ligger i storleksintervallet under 40 000 invånare. I storleksintervallet 2 000 till 5 999 fanns det mer än ett öppet svar. Alla var enskilda kommentarer som pekade på frågor som brist på resurser och tid, utmaningarna med att implementera själva licenserna, de förändringar som krävs i den nuvarande systemmiljön och behovet av en tydlig policy, riktlinjer och helhetsbild innan man går vidare med implementeringen.
Slutsatser om fråga 69 - Grundförutsättningar för att sätta igång med försök utmanar kommunerna
De utmaningar som identifierats kan åtminstone delvis ses i relation till AI-lösningarnas livscykel. Många aktörer inleder storskaliga pilotprojekt med lösningar, följt av en eventuell bredare implementering. Grundläggande frågor som informationssäkerhet och dataskydd måste vara lösta innan man kan gå vidare. Särskilt när det gäller tillämpningar av generativ AI finns det ingen betydande erfarenhet och delad kunskap - åtminstone inte ännu - som kan underbygga fördelarna. I avsaknad av konkreta data kan det också vara svårt att motivera de stigande licenskostnaderna.
Som framgår av de föregående frågorna planerar majoriteten av kommunerna att använda AI-applikationer som tillhandahålls med standardprogramvara. Införandet drar ut på tiden om programvaruleverantörerna ännu inte har fått igång sina egna applikationer som en del av sin programvarutjänst.
Större städer har kommit längre i sina försök med AI, och i deras svar betonades kvalitet och användbarhet för datakällorna mer än i städer av andra storlekar. Kanske kommer data att behöva ägnas mer uppmärksamhet i takt med att försök och införande fortskrider.
Kommunerna har ett brett spektrum av stödbehov för att stödja införandet av AI. Små kommuner skulle behöva pengar, grundläggande vägledning, utbildning och exempel på användning. För större kommuner ligger tyngdpunkten på kollegiala exempel och stöd i att tolka lagstiftning och behovet av nationella riktlinjer (fråga 70).
I fråga ”70. Hurdant stöd behöver din kommun för användningen av artificiell intelligens?” ombads de som svarade att beskriva sina behov i ett öppet svar. Denna fråga besvarades av 37 kommuner.
I kommuner av alla storlekar framhölls önskan om samarbete mellan kommuner och behovet av att höra konkreta exempel på fördelar med AI, användningsområden, experiment och bästa praxis samt stöd mellan kollegor. Det finns också en önskan om vägledning om hur man säkerställer dataskydd och säkerhet, inklusive risk- och konsekvensbedömning.
Behoven uttrycktes i konkreta termer, t.ex: ”Sektors-/jobbspecifika informationstillfällen om tillgänglighet för att göra personalen medveten om fördelarna och möjligheterna med att använda systemet. Samtidigt skulle fördelar, nackdelar och risker förklaras på ett objektivt sätt, liksom kostnaderna för införandet.” (Citat från öppna svar)
Flera av de som svarade önskade en aktiv roll från Kommunförbundet, till exempel i form av guider och utbyte av praktiska exempel ”så att alla inte behöver uppfinna hjulen själva”. (Citat från öppna svar)
I mindre kommuner vill fler av de som svarade se mer finansiering. I större kommuner framkommer behov av stöd för att tolka lagstiftning i frågor som EU:s AI-förordning och dataskyddsfrågor. Det finns också en önskan om vägledning på nationell nivå och identifiering av möjligheter till samarbete i dataskyddsfrågor.
I ett svar efterlystes nationella spelregler och avtalsmodeller gentemot stora leverantörer, medan ett annat betonade behovet av omfattande utbildning av kommunledningen.
Slutsatser om fråga 70 - Stödbehoven inom det kommunala området är varierande, med ömsesidigt stöd högst upp på listan
Att införa AI är en komplex uppgift för kommuner. Hela den kommunala sektorn befinner sig fortfarande i ett tidigt skede när det gäller att införa AI-lösningar. Och även där kommer framstegen att variera beroende på kommunens storlek och resurser. Behoven av stöd är många. Stöd från andra är en prioritet, med fokus på att dela med sig av konkreta fördelar och erfarenheter, riktlinjer och utbildning mellan kommunerna. Inte alla skulle vilja uppfinna hjulet på nytt på egen hand. Den nya förordningen om artificiell intelligens håller för närvarande på att införas, och dataskydds- och säkerhetsbestämmelser måste också beaktas.