Utvecklingsområdesförfarande

”Avsikten med bestämmelserna om utvecklingsområden är att göra det möjligt att vidta särskilt angivna specialarrangemang för att åstadkomma en koncentrerad utveckling i vissa avgränsade områden i kommunen. Strävan är att erbjuda ett urval metoder så att man i varje enskilt fall kan välja de lämpligaste utvecklingssätten för att uppnå olika mål. Avsikten är inte att skapa ett permanent stödsystem, utan en möjlighet till så effektiva projektbetonade utvecklingsprogram som möjligt.” (Motivering i regeringens proposition RP 101/1998)

Utvecklingsområdet och dess förutsättningar

"Kommunen kan för viss tid, högst 10 år, utse ett eller flera avgränsade områden i kommunen till utvecklingsområde" MarkByggL 110 §.

Ett eller flera avgränsade områden kan genom samma beslut utses till utvecklingsområde.

Bebyggda områden

Utvecklingsområdesförfarande lämpar sig för förnyelse av bebyggda områden. I regeringens proposition nämns som exempel behovet att ändra användningsändamålet av ett gammalt industriområde eller att utveckla en förort.

"Till utvecklingsområde kan utses ett bebyggt område där särskilda utvecklings- eller genomförandeåtgärder är nödvändiga för att mål som gäller förnyelse eller skydd av området, förbättring av livsmiljön, ändring av användningsändamålet eller något annat allmänt behov skall uppnås." MarkByggL 110 §

Ett annat allmänt behov kan komma inifrån området eller utifrån.

Obebyggda områden

En förutsättning för att utse ett obebyggt område till utvecklingsområde är först och främst att byggande är nödvändigt av närings- och bostadspolitiska orsaker. En sådan orsak kan till exempel vara kommunens behov av ny tomtmark. En annan förutsättning är att anläggandet av området kräver särskilda utvecklings- eller genomförandeåtgärder på grund av splittrat markägande, splittrad fastighetsindelning eller av något annat motsvarande skäl  MarkByggL 110 §. Splittrat markägande torde innebära flera markägare vars intressen kräver särskild uppmärksamhet. En splittrad fastighetsindelning kan innebära att det stora antalet separata fastigheter förutsätter att ägandet förenhetligas för att ändamålsenliga markanvändningsenheter ska kunna skapas. Ägandet kan förenhetligas under utvecklingsprocessen genom fastighetsaffärer och markbyte eller fastighetsreglering enligt bestämmelserna om utvecklingsområden.

Beslut om utvecklingsområde

Kommunen kan genom beslut utse ett område till utvecklingsområde för högst 10 år MarkByggL 110 § 1 mom. Fortsatt utvecklingsområdesförfarande efter detta förutsätter ett nytt beslut, om det finns behov och förutsättningar.

Beslut om utvecklingsområde fattas av kommunen, vanligtvis fullmäktige MarkByggL 111 § 1 mom.

Beslut kan fattas om att utse ett utvecklingsområde  

• i samband med ett beslut om utarbetande eller ändring av en general- eller detaljplan
• i en generalplan med rättsverkningar eller i en detaljplan
• beslut om utvecklingsområde kan också fattas separat, när det inte är nödvändigt att utarbeta en plan eller att ändra planen för att utveckla området MarkByggL 111 §.

Beslut kan fattas i en plan eller som separat beslut i samband med planbeslut. Om två separata beslut fattas kan det uppstå en situation där beslutet om planen överklagas men inte beslutet om utvecklingsområdet. Om det ändå finns anteckningar om utvecklingsområdet i planen kan en oklar situation uppstå.

Beslut om utvecklingsområde fattas separat till exempel då en detaljplan redan utarbetats för området och då genomförandet av planen inte framskrider på önskat sätt. En annan typiskt situation är då den nuvarande planen är relativt allmänt utformad och inte kräver några betydande ändringar i det nuvarande byggnadsbeståndet. Sådana områden kan till exempel vara utvecklingsprojekt i centrum eller förorterna.

Beslut om utvecklingsområde torde kunna fattas separat även om det finns ett eventuellt behov av att ändra planen för området i samband med utvecklingsområdesförfarandet.

Att utse ett utvecklingsområde är i sista hand en viljeförklaring från kommunen och den kan jämställas med ett beslut att utarbeta en plan då byggandet i kommunen förutsätter detta MarkByggL 110 §.

Ett beslut om att utse ett område till utvecklingsområde åsidosätter inte de krav som i markanvändnings- och bygglagen ställs på utarbetandet av planer eller deras innehåll MarkByggL 111 § 4 mom.

Innehåll i beslut om utvecklingsområde

Beslut om utvecklingsområde ska åtminstone innehålla följande:

• avgränsning av området
• giltighetstid (högst 10 år)
• specialarrangemang jämte motiveringar enligt MarkByggL 112 § som tillämpas inom utvecklingsområdet. 

Beredning inför beslut

Initiativ till ett utvecklingsområde kommer vanligen från kommunen eller markägaren.

Att utse ett område till ett utvecklingsområde ska föregås av ett gemensamt berednings- och förhandlingsskede mellan markägarna och kommunen under vilket lämpliga alternativa markpolitiska metoder utreds för projektet.  Avsikten är att klargöra de olika parternas preliminära mål och behov i fråga om områdets utveckling. Att utse ett område till utvecklingsområde förutsätter nödvändigtvis inte ett gemensamt samtycke av markägarna även om det ger de bästa förutsättningarna för ett smidigt framskridande av utvecklingsområdesförfarandet.

Beredningsskedet kan framskrida från initiativ till beslut om utvecklingsområde enligt följande:

• initiativ
• information till markägarna
• definition av preliminära mål
• bedömning av de markpolitiska metodernas lämplighet.

Vid beslut om utvecklingsområdesförfarande:

• granskning av förutsättningarna
• granskning av särskilda arrangemang som behövs och gestaltning av principer som ska iakttas
• beslut om utvecklingsområde

Information om beslut

Om beslut om utvecklingsområde fattas innan planen utarbetas eller ändras framskrider utvecklingsområdesprocessen i fråga om information och hörande i nära anslutning till övrig planläggningsprocess. Om beslut fattas separat utan något känt behov av att ändra planen ska bestämmelserna i  62 § i MarkByggL om växelverkan när planer bereds iakttas i beredningen av beslutet. 

• MarkByggL 62 § 
• MarkByggL 63 § 
• MarkByggL 111 § 2 mom.

Överklagande av beslut om utvecklingsområde

Ändring i ett beslut av kommunen som gäller frågan om att utse ett område till utvecklingsområde och som inte fattats i samband med godkännande av en plan, får sökas genom kommunalbesvär på det sätt som föreskrivs i kommunallagen (MarkByggL 189 §). Ändring söks hos förvaltningsdomstolen.

Även ändring i beslut om godkännande av detaljplaner och generalplaner söks genom besvär hos förvaltningsdomstolen MarkByggL 188 §.

Mål för utvecklingsområdet

För utvecklingsområdet kan till exempel följande mål ställas upp med tanke på kommunen och markägarna eller ur någon annan synvinkel:

• stärka områdets image och det allmänna verksamhetsklimatet
• förtäta samhällsstrukturen
• förbättra områdets kommersiella värde
• förbättra områdets verksamhetsförutsättningar
• förbättra boendetrivseln
• förbättra miljöfaktorerna
• trygga skyddsvärdena
• säkerställa att området genomförs
• påskynda tidsplanen för anläggandet av området
• minimera ekonomiska risker då området utvecklas
• fördela kostnaderna för samhällsstrukturen som utvecklingen av området förutsätter i förhållande till nyttan mellan kommunen och andra markägare
• uppbära en i förhållande till nyttan skälig avgift till kommunen om åtgärderna för utveckling av området medför sådan särskild nytta för markägaren som inte står i proportion till de kostnader markägaren betalt
• dra nytta av eventuella närings- och bostadspolitiska stödåtgärder

Specialarrangemang på utvecklingsområden

Utan hinder av vad som i markanvändnings- och bygglagen eller någon annanstans i lag bestäms kan det beslutas att specialarrangemang ska tillämpas inom utvecklingsområden MarkByggL 112 §.

Fastighetsreglering 

När detaljplanen utarbetas eller ändras ska i syfte att fördela nyttan av och kostnaderna för anläggandet av området mellan kommunen och fastighetsägarna verkställas en fastighetsreglering MarkByggL 112 §. Förutsättningen för fastighetsreglering är att det till följd av förhållandena anses vara till särskild nytta.

Fastighetsreglering är motiverat då splittrat markägande inte möjliggör en jämlik fördelning av nyttan och kostnaderna för planläggningen.

Avsikten är att fastighetsregleringen ska regleras separat genom lag. Fastighetsreglering torde kunna jämföras med reglering av byggnadsmark enligt kap. 12 i fastighetsbildningslagen. Fastighetsregleringen genomförs troligen av kommunen som upprätthåller fastighetsregistret eller av Lantmäteriverket på kommunens begäran.

Utvecklingsavgift  

Kommunen har rätt att av markägaren uppbära en i förhållande till nyttan skälig utvecklingsavgift om åtgärderna för utveckling av området medför sådan särskild nytta för markägaren som inte står i proportion till de kostnader som markägaren betalt MarkByggL 112 §.

Bakgrunden till bestämmelsen är principen i den tidigare bygglagen enligt vilken nyttan av utvecklingen av området gick till markägaren och kostnaderna för genomförandet av infrastrukturen till kommunen om inget annat särskilt avtalats. Detta kunde förhindra utvecklingsprojektet då nödvändig finansiering saknades eller kunde leda till omfattande och ibland svårhanterliga avtalsarrangemang.

Detaljmotivering i regeringens proposition 

Kommunen har alltså rätt att ta ut en utvecklingsavgift om förutsättningarna uppfylls. Sådana förutsättningar är:

• projektet medför särskild nytta för markägaren
• markägarens nytta är i oproportionerligt förhållande till kostnaderna som markägaren betalat
• ingen överenskommelse har nåtts om betalningen av kostnaderna.

Avtalsförfarandet ska alltid betraktas som det primära förfarandet. Om en överenskommelse inte nås har kommunen rätt att påföra en utvecklingsavgift. Utvecklingsavgiften ska basera sig på en ägar- och åtgärdsspecifik prövning (grundlagsutskottets betänkande). Det är inte fråga om en kommunal avgift av skattenatur (miljöutskottets betänkande). Parterna ska behandlas jämlikt. 

När uppfylls inte kriterierna för särskild nytta för enskilda markägare? Sådana kriterier kan vara:

• främjar inte byggrätten
• främjar inte området
• förbättrar inte trafikförbindelserna
• förbättrar inte områdets kommersiella värde
• området eller byggnaderna blir skyddade till följd av projektet.

Vilka kostnader ska granskas i detta sammanhang? Varken lagtexten eller motiveringen i regeringens proposition specificerar kostnadsfaktorer som bör tas med i denna granskning. Det är logiskt att åtminstone de kostnader för gatuhållning och andra allmänna områden som avses i 112 § 1 punkten i lagen är sådana kostnader.

Utvidgad förköpsrätt 

Kommunen har förköpsrätt oberoende av arealbegränsningen i 5 § 1 mom. i förköpslagen (608/1977).

Bostads- och näringspolitiska stödåtgärder. Till området riktas särskilda bostads- och näringspolitiska stödåtgärder i enlighet med vad som särskilt överenskoms om dem med den behöriga myndigheten när det gäller statliga stödåtgärder. Som en näringspolitisk stödåtgärd anges bl.a. anskaffning av EU-finansiering för att finansiera infrastrukturen som genomförs i området.

Utvecklingsområdesförfarandets förhållande till andra markpolitiska metoder

Utvecklingsområdesförfarandets förhållande till andra markpolitiska metoder har också diskuterats. Den allmänna uppfattningen är att eftersom markanvändnings- och bygglagen känner till markanvändningsavtal bör utvecklingen av områdena i första hand föras vidare genom avtal. Och bestämmelserna om utvecklingsområdesförfarandet utgår ju från detta. Naturligtvis måste man alltid tolka och överväga när det finns förutsättningar för att använda utvecklingsområdesförfarandet i en sådan omfattning att det i stället för avtalsförfarandet är ändamålsenligt att föra projektet vidare inom ramarna för bestämmelserna om utvecklingsområden.