Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om yrkesutbildning och till vissa lagar som har samband med den

​Undervisnings- och kulturministeriet har bett Finlands Kommunförbund ge ett utlåtande om regeringens propositionsutkast till riksdagen med förslag till lag om yrkesutbildning och till vissa lagar som har samband med den. I propositionsutkastet föreslås det att en ny lag om yrkesutbildning ska stiftas. Lagen om yrkesutbildning och lagen om yrkesinriktad vuxenutbildning skulle  upphävas. Vidare föreslås det ändringar i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet och i vissa andra lagar som har samband med den och som kräver ändringar för att lagstiftningen om yrkesutbildningen ändras. Enligt propositionsutkastet ska lagstiftningen om den grundläggande yrkesutbildningen på andra stadiet och den yrkesinriktade vuxenutbildningen revideras i sin helhet för att tillgodose de framtida behoven.

I reformen av yrkesutbildningen på andra stadiet stärks i enlighet med statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram yrkesutbildningens samhälleliga betydelse och ändras finansieringen av och strukturerna i utbildningen, medan behörigheten för fortsatta studier kvarstår oförändrad. Dessutom tryggas en regionalt sett heltäckande utbildning och intensifieras växelverkan mellan utbildningen och arbetslivet.

Reformen av yrkesutbildningen på andra stadiet har synnerligen betydande konsekvenser. Den berör ungefär 300 000 studerande. Av den åldersklass som slutför grundläggande utbildning fortsätter cirka hälften till studier inom yrkesutbildning. Utöver dessa studerar ungefär 150 000 vuxna inom yrkesutbildning. Reformen påverkar på ett betydande sätt framtiden och de grundläggande kulturella rättigheterna för både dem som slutför den grundläggande utbildningen och de vuxenstuderande.

Kommunförbundet anser att målen i regeringsprogrammet kan understödas och att det är nödvändigt att reformera yrkesutbildningen på andra stadiet.

Kommunförbundet anser att tidsplanen har varit allt för snäv för en så här pass omfattande beredning av författningar om utbildningssystemet. Delvis på grund av det är författningshelheten ännu inte enhetlig och ger tillsvidare inte ramar för en omläggning av verksamheten i enlighet med regeringsprogrammet.

Kommunförbundet anser att det i propositionsutkastet klart och begripligt bör redogöras för målen i lagstiftningsprojektet och varför projektet behövs samt för hur målen uppnås genom de föreslagna ändringarna. Propositionsutkastet, som nu är på remiss, innehåller mycket beskrivande text och därför blir de reella målen i utkastet oklara.

Kommunförbundet anser att propositionsutkastet bör innehålla beskrivningar av det nuvarande utbildningssystemet i Finland och av hur de föreslagna ändringarna påverkar systemet. I utbildningen för unga bör gymnasie- och yrkesutbildningen utgöra en sammanhängande helhet för dem som slutför den grundläggande utbildningen, och den dualistiska modellen bör kvarstå. Dessutom bör yrkesutbildningssystemet erbjuda människor i arbetslivet sådan yrkesutbildning som gör arbetsmarknaden mer fungerande och förbättrar sysselsättningen. Kommunförbundet befarar att en eventuell differentiering av strukturen i utbildningssystemet i fråga om utbildningen på andra stadiet för unga kan på längre sikt försämra möjligheterna till utbildning för den åldersklass som slutför den grundläggande utbildningen.

Kommunförbundet anser att styrnings-, reglerings- och finansieringssystemet tillsvidare inte utgör en tydlig helhet, där yrkesutbildningsanordnarnas verksamhet på förhand skulle styras i enlighet med de nationella utbildningspolitiska målen. Utbildningsanordnarna bör ha kvar tillräckligt med beslutanderätt så att de kan ordna utbildningen smidigt i överensstämmelse med behoven hos befolkningen och arbetslivet inom området.

I den punkt i propositionsutkastet där olika genomförandealternativ granskas har det bland annat dryftats om formen juridisk person ska ändras till juridisk person med rättsstatusen aktiebolagsform, vilket enligt förslaget kunde genomföras så att de nya aktiebolagen för yrkesutbildning skulle inleda sin verksamhet i början av år 2020. I samma punkt i utkastet har som ett styrningsalternativ granskats införandet av motsvarande resultatavtalsförhandlingar som i styrningen av högskolorna. I propositionsutkastet ses målavtal eller handledande samtal som viktiga styrelement, men enligt utkastet är det inte möjligt att genomföra dem inom ramen för det nuvarande antalet anordnare.  

Propositionsutkastet ger intryck av att genom det förbereds en överföring av yrkesutbildningen till statligt styrda aktiebolag för yrkesutbildning. Ett propositionsutkast ska inte vara någon förberedande beredning för en överföring av yrkesutbildningen till statligt styrda aktiebolag för yrkesutbildning.  

Kommunförbundet anser att yrkesutbildningen också i framtiden ska vara kommunernas uppgift. Kommunerna bör också i fortsättningen själva eller tillsammans kunna ordna gymnasie- och yrkesutbildning i överensstämmelse med lokala behov. Den nya kommunallagen stärker och klargör kommunernas ägarstyrning. Kommunförbundet anser att styrnings-, reglerings- och finansieringssystemet inom yrkesutbildningen ska stödja kommunernas ägarstyrning.   

Enligt 2 § 2 mom. i propositionsutkastet är utbildningens mål att stödja de studerandes utveckling till goda och harmoniska människor och samhällsmedlemmar samt att ge dem sådana kunskaper och färdigheter som behövs för fortsatta studier, yrkesutveckling, fritidsintressen och en allsidig personlighetsutveckling.

Kommunförbundet understöder detta och anser att yrkesutbildningens uppgift i enlighet med propositionsutkastet ska vara mer omfattande i pedagogiskt och allmänbildande hänseende.

De som slutfört grundläggande utbildning

Enligt statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram ska alla som går ut grundskolan garanteras en utbildnings-, arbets- eller rehabiliteringsplats. Enligt propositionsutkastet får utbildningsanordnarna inom ramen för sina tillstånd att ordna utbildning fritt bestämma om fördelningen av utbildning till bland annat vuxna som slutför grundläggande utbildning som är på arbetsmarknaden.  

I propositionsutkastet vill man styra utbildningsanordnarna mot målen i regeringsprogrammet huvudsakligen med hjälp av de koefficienter som ingår i finansieringssystemet. I utkastet reserveras dessutom möjlighet för Undervisnings- och kulturministeriet att bestämma om utbildningsanordnarnas skyldigheter. En sådan skyldighet kunde exempelvis vara skyldigheten att ordna utbildning för dem som slutfört den grundläggande utbildningen.

Kommunförbundet anser att det inte genom det föreslagna systemet går att på förhand styra utbildningsanordnarna att fördela utbildningen i enlighet med behovet hos den åldersklass som slutför den grundläggande utbildningen. Det föreslagna förfarandet tryggar heller inte i tillräcklig mån tillgången och tillgängligheten till utbildning i alla delar av Finland.  

Kommunförbundet föreslår att utbildningsuppgiften för dem som slutför den grundläggande utbildningen fastställs i tillstånden att ordna utbildning. Utbildningsanordnarna kunde ansöka om att få denna uppgift. För att trygga den regionala tillgången och tillgängligheten till utbildning skulle antalet sökande som slutfört den grundläggande utbildningen reglera utbudet av utbildning och den regionala fördelningen. Riksdagen borde reservera tillräckliga anslag i statsbudgeten för utbildningsuppgiften för dem som slutför den grundläggande utbildningen. Enligt Kommunförbundets uppfattning skulle detta system för sin del styra utbildningsanordnarna att sörja för hela åldersklassens utbildning och minska antalet avbrutna studier betydligt.

Utbildning för invandrare 

I Finland är invandrarna bosatta i vissa områden. Enligt propositionsutkastet kunde det i tillståndet att ordna utbildning vid behov bestämmas om andra villkor, rättigheter och utvecklingsuppgifter som anknyter till examina och ordnandet av utbildning. En sådan uppgift kunde enligt utkastet vara exempelvis att det utvecklas utbildning för personer med invandrarbakgrund.  

Kommunförbundet anser att utöver utvecklingsuppgiften bör tillräckligt med särskilda resurser tilldelas utbildningen för unga invandrare. 

Avveckling av reglering 

Enligt regeringsprogrammet ska författningarna bli flexiblare. Målet är att avveckla onödig reglering och lätta på den administrativa bördan. Förslaget ger intryck av att utbildningsanordnarna skulle få ökade befogenheter att snabbare och smidigare än förr kunna svara på förändringarna i arbetslivets och de studerandes behov av kompetens. 

Kommunförbundet anser att innan regeringens proposition ges till riksdagen, bör det utvärderas om propositionsutkastet innebär att regeringsprogrammets mål om att avveckla onödig reglering och lätta på den administrativa bördan genomförs.

Framtidens kommun

Yrkesutbildningen har en betydande roll i de framtida kommunernas bildnings-, närings- och sysselsättningsverksamhet. Kommunernas och regionernas livskraft stärks bäst genom yrkesutbildning som överensstämmer med arbets- och näringslivets behov i regionen. Yrkesutbildningen bör planeras och genomföras i samarbete med det lokala arbets- och näringslivet. 

Kommunförbundet anser det vara bra att kommunerna, samkommunerna och registrerade sammanslutningar eller stiftelser i enlighet med förslaget också i fortsättningen kan vara anordnare av yrkesutbildning. Kommunförbundet stöder också förslaget om att kommunerna och staten fortsättningsvis ska finansiera yrkesutbildningen.  

Arbetslivsrepresentanters medverkan i ordnandet av examina och utbildning

Enligt propositionsutkastet ska man inom yrkesutbildningen övergå till att avlägga examen som baserar sig på ett yrkesprov, som är oberoende av hur kunnandet inhämtas. Yrkesproven genomförs enligt förslaget på arbetsplatser i praktiska arbetssituationer. Endast av särskilda skäl kan ett yrkesprov ordnas någon annanstans än i ett företag eller på en arbetsplats inom den offentliga förvaltningen. Det föreslås att utbildningsanordnarna och de representanter som utses av arbetslivet ska bedöma yrkesproven tillsammans. Dessutom föreslås det att arbetslivsrepresentanter ska delta i bland annat individualiseringen och erkännandet av kunnandet.

Kommunförbundet anser det vara mycket positivt att samarbetet utökas och att yrkesutbildningen i högre grad utgår från arbetslivet.

Enligt författningarna har arbetslivet en central roll i individualiseringen och erkännandet av kunnandet samt i genomförandet och bedömningen av yrkesproven.

Kommunförbundet oroar sig för utbildningsanordnarnas reella möjligheter att involvera arbetslivets representanter i ordnandet av yrkesutbildningen i den omfattning som författningsutkastet förpliktar till. I synnerhet för att arbetslivsrepresentanternas medverkan i ordnandet av utbildning är frivillig.

Kommunförbundet fäster också vikt vid de studerandes rättsskydd i sådana fall då utbildningsanordnaren omöjligt kan få en arbetslivsrepresentant att delta i till exempel bedömningen av studerande. I så fall kan bedömningen av den studerande inte göras på det sätt som lagen förutsätter.

Kommunförbundet föreslår att bestämmelserna beträffande arbetslivets medverkan luckras upp så att utbildningsanordnarna har reella möjligheter att agera i enlighet med lagstiftningen. Ett annat alternativ är att genom lagstiftning ålägga arbetslivsrepresentanter att delta i utbildningsanordnarnas verksamhet såsom lagen förutsätter, när arbetslivets medverkan är nödvändig.

Finansieringssystem

I propositionsutkastet föreslås det att finansieringen inte längre ska bestämmas enligt de faktiska kostnaderna och att den totala finansieringen ska ändras och baseras på budgeten. Den finansiering som beviljas utbildningsanordnarna i den nya finansieringsmodellen skulle motsvara den relativa andel som utbildningsanordnarens faktiska prestationer utgör av alla utbildningsanordnares prestationer. Utkastet ger intryck av att finansieringssystemet och viktningarna (koefficienter) i det används som ett centralt verktyg för styrningen. I utkastet konstateras att det har gjorts preliminära och riktgivande provkalkyler om ändringen av finansieringen vid övergången till det nya finansieringssystemet. I kalkylerna har tillgängliga uppgifter från det nuvarande finansieringssystemet använts.

Kommunförbundet anser att det finansieringssystem som föreslås i propositionen är komplicerat och svårt att bedöma. Det är omöjligt att bedöma dess styreffekt enbart utgående från utkastet till regeringsproposition. 

Kommunförbundet anser att ett relativt finansieringssystem i hög grad försämrar förutsägbarheten i finansieringen. Dessutom minskar yrkesutbildningsanordnarnas faktiska möjligheter att ordna yrkesutbildning på det sätt som lagstiftningen om verksamheten förutsätter.

Kommunförbundet förutsätter att Undervisnings- och kulturministeriet publicerar formler med hjälp av vilka finansieringssystemets effekter kan utvärderas.

Konsekvensbedömning

Förslaget har såväl samhälleligt som ekonomiskt betydande konsekvenser. Konsekvenserna av en så här omfattande reform bör utvärderas noggrant och mångsidigt.

Kommunförbundet anser att på grund av den snäva tidsplanen för beredningen är konsekvensbedömningen fortfarande synnerligen bristfällig.

Kommunförbundet föreslår att regeringens propositionsutkast ska ges till rådet för bedömning av lagstiftningen, i anslutning till statsrådets kansli.

Utkastet till proposition har ännu inte granskats i förhållande till grundlagen. Kommunförbundet anser att det i propositionsutkastet ska ingå en uppskattning av hur förslaget främjar de kulturella rättigheterna enligt grundlagen.

Arbetskraftsutbildning

Enligt propositionsutkastet ska i tillståndet att ordna utbildning fastslås en uppgift om att ordna arbetskraftsutbildning, som utbildningsanordnarna kan ansöka om. Till arbetskraftsutbildningen skulle anvisas ett antal prestationsmål som en del av Undervisnings- och kulturministeriets årliga beslut om prestationer.  

Kommunförbundet anser att arbetskraftsutbildningen och tilldelningen av ekonomiska resurser till den utgör en viktig  del av den nationella arbetskraftspolitiken. Därför borde riksdagen i statsbudgeten reservera ett eget anslag för arbetskraftsutbildning. 

Läroavtalsutbildning 

Enligt nuvarande praxis har utbildningsanordnare kunnat ordna läroavtalsutbildning på alla utbildningsområden, om utbildningsanordnaren haft tillstånd att ordna läroavtalsutbildning. Enligt förslaget skulle utbildningsanordnarna i fortsättningen kunna ordna läroavtalsutbildning bara i fråga om examina som ingår i deras utbildningsuppgift.  

Kommunförbundet anser att förslaget skulle försämra tillgången till utbildning betydligt. Förändringen skulle också minska läroavtalsutbildningens möjligheter att flexibelt tillgodose kommunernas och arbetslivets kompetensbehov. 

Rektorernas behörighet ändras 

I propositionsutkastet föreslås det att rektorerna ska ha flexiblare behörighetsvillkor så att en rektor för en tvåspråkig läroanstalt inte längre behöver ha utmärkta kunskaper i de båda undervisningsspråken. Enligt förslaget ska språkkravet för rektorer för enspråkiga läroanstalter ändå vara utmärkt förmåga att använda undervisningsspråket i tal och skrift i språkgruppen i fråga. 

För att de grundlagsenliga språkliga rättigheterna ska förverkligas anser Kommunförbundet att språkkraven för rektorer i tvåspråkiga läroanstalter bör kvarstå på nuvarande nivå.   

Kommunförbundet förbehåller sig rätten att på nytt ta ställning till saken i och med att beredningen framskrider. 

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND 

Hanna Tainio
verkställande direktör

Terhi Päivärinta
direktör, undervisning och kultur