Utkast till regeringsproposition med förslag till lag om finansiering av utbildning

​Utkast till regeringsproposition med förslag till lag om finansiering av utbildning 

Finlands Kommunförbund ger på begäran följande utlåtande: 

Kommunförbundet fäster uppmärksamhet vid den korta remisstiden för lagförslagen. Tiden för beredning av finansieringssystemen har också varit kort. Man har inte fäst tillräcklig vikt vid kommunernas och utbildningsanordnarnas möjligheter att sätta sig in i och behandla reformförslaget.  

Målen och de viktigaste förslagen  

Utgångspunkten i utkastet till regeringsproposition är att i enlighet med besluten i regeringens strukturpolitiska program se över statsandelsgrunderna för utbildningen på andra stadiet och genomföra de ändringar i finansieringen som beror på de statliga sparbesluten för 2017. Finansieringssystemet ska också göras mer förutsägbart, transparent och åskådligt. Reformen av finansieringssystemet hänför sig i sin helhet till finansieringens bestämningsgrunder i syfte att utveckla finansieringen i enlighet med beslutet om genomförande av regeringens strukturpolitiska program. 

Kommunförbundet konstaterar att den försvagade offentliga ekonomin – såväl den statliga som den kommunala – innebär en svår ställning för kommunerna i egenskap av utbildningsanordnare. En betydande faktor som bidrar till kommunernas försvagade ekonomi är nedskärningen av statsandelarna. Situationen är allvarlig, och därför finns det anledning att på riksnivå dryfta hur utbildningen ska kunna ordnas på ett högklassigt och kostnadseffektivt sätt. 

Kommunförbundet förhåller sig kritiskt till att det nya finansieringssystemet för utbildningen på andra stadiet inte överhuvudtaget beretts i anslutning till ändringen i statsandelen för kommunal basservice. I synnerhet med tanke den på offentliga ekonomins svåra situation, skulle det ha varit ytterst viktigt att statsandelssystemet hade setts över som en helhet. 

Kommunförbundet understöder propositionens mål, dvs. att finansieringssystemet ska vara förutsägbart, transparent och tydligt. Kommunförbundet anser att dessa mål dock inte uppfylls i utkastet till regeringsproposition. Det nuvarande enkla finansieringssystemet för gymnasieutbildningen uppfyller redan nu dessa mål. För yrkesutbildningens del innebär lagförslaget att finansieringssystemet blir ännu mer svåröverskådligt än tidigare.  

Enligt förslaget ska en övre gräns för anslagen anges i budgeten som årligen fastställs av riksdagen. Enligt förslaget ska finansieringsandelarnas belopp inte bestämmas på förhand, och finansieringen ska inte heller basera sig på de faktiska kostnaderna. Utgångspunkten för finansieringen är att trygga en ändamålsenlig och tillräckligt förutsägbar finansiering. I propositionen föreslås det att finansieringen inte längre ska bestämmas enligt den faktiska kostnadsgrunden. 

Kommunförbundet anser det viktigt att finansieringen av gymnasieutbildningen och den grundläggande yrkesutbildningen också i fortsättningen utgår från en lagstadgad kostnadsgrund. Det möjliggör transparens och en bedömning av förhållandet mellan kostnader och finansiering. Oavsett vilken modell man går in för är det nödvändigt att fortsätta insamlingen av kostnadsuppgifter också framöver. 

En rent budgetbaserad finansiering av gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen skulle vara problematisk. Finansieringen bör också i fortsättningen vara långsiktig och förutsägbar med tanke på kommunerna och andra utbildningsanordnare för att utbildning ska kunna anordnas på ett rikstäckande plan enligt utbildningsbehoven.   

Kommunförbundet påminner om den grundlagsenliga finansieringsprincipen, enligt vilken staten ska säkerställa att basfinansieringen faktiskt räcker till för att de uppgifter som avses i lagstiftningen om verksamheten ska kunna fullgöras. 

Enligt förslaget ska finansieringssystemet läggas om så att finansieringen i första hand baseras på prestationer och resultat, inte på studietiden.  

För samtliga utbildningsformer föreslås en indelning av den budgetbaserade helhetsfinansieringen i tre separata finansieringsandelar: basfinansiering, prestationsbaserad finansiering och effektbaserad finansiering. Som grunder för respektive finansieringsandel beaktas olika prestationer, såsom antalet studerandeår, examina och examensdelar, gymnasiets lärokurs, tillgänglighet, sysselsättning och fortsatta studier, enkät om de studerandes välfärd och respons på arbetslivet samt färre avbrutna studier. De olika finansieringsandelarnas inbördes viktning, och prestationerna som ska beaktas i dessa varierar enligt utbildningsform. 

I stället för antalet studerande ska antalet studerandeår användas som grund för finansieringen. Med studerandeår avses 365 kalenderdagar, under vilka studerande eller personer som avlägger examen beaktas som grund för finansieringen.  Som prestationer för basfinansieringen beaktas de faktiska studerandeåren. 

Den finansiering som beviljas utbildningsanordnarna för respektive finansieringsandel skulle motsvara den relativa andel som utbildningsanordnarens faktiska prestationer utgör av samtliga utbildningsanordnares prestationer. Prestationsbeloppet skulle bestämmas och variera årligen beroende på den totala mängden prestationer på riksnivå. Detta förfarande ska hålla finansieringen för prestationerna inom ramen för det anslag som fastställts i statsbudgeten. 

Finansieringssystemet för andra stadiet, såväl gymnasieutbildning som grundläggande yrkesutbildning, bör trygga en tillräcklig basfinansiering för utbildning av hela åldersklassen och med beaktande av de behov som olika studerande har.  

I princip kan en prestationsbaserad finansiering godtas. I konsekvensbedömningen bör man omsorgsfullt uppskatta i vilken riktning en sådan finansiering skulle styra verksamheten. En prestationsbaserad finansiering styr till exempel anordnarna av gymnasieutbildning till att förhindra att studerande övergår till andra utbildningsanordnare. Styrningseffekten strider mot de studerandes intresse. Lagförslagets mål att underlätta för de studerande att övergå till en annan utbildningsanordnare uppnås inte. 

En effektbaserad finansiering lämpar sig illa i fråga om utbildning för de unga, då det är utbildningsanordnarnas uppgift att sköta alla sina lagstadgade uppgifter och skyldigheter, och så att alla studerande, också de svagare, kan avlägga sina examina. En effektbaserad finansiering ökar statens styrning av resurserna till åtgärder enligt måtten – inte till skötseln av alla lagstadgade uppgifter. Kommunförbundet understöder inte en statsstyrd effektbaserad finansiering i synnerhet när det gäller gymnasieutbildning, eftersom några större skillnader mellan gymnasierna inte påträffats. Gymnasieutbildning går man endast en gång och endast ett fåtal studerande avbryter sina studier. Den effektbaserade finansieringsandelen bör inte utökas ytterligare i den grundläggande yrkesutbildningen. Skyldigheten att utvärdera utbildningen är lagstadgad och en viktig del av verksamhetsutvecklingen. Lagstiftningen säkerställer utbildningens kvalitet. 

I 4 § i utkastet till regeringsproposition definieras kommunens självfinansieringsandel i finansieringen av grundläggande yrkesutbildning och den utbildning som avses i gymnasielagen. Kommunernas självfinansieringsandel för utbildningen på andra stadiet ökar betydligt då finansieringsansvaret för yrkeshögskolorna övergår till staten. År 2015 är kommunernas självfinansieringsandel cirka 70 procent, medan den i utkastet till proposition är 58,11 procent. 

För att kunna skapa en helhetsbild av kommunernas finansieringsansvar anser Kommunförbundet det viktigt att man klart beskriver de verkningar som överföringen av yrkeshögskolornas 291 miljoner euro har på kommunernas självfinansieringsandel, eftersom andelen höjs till cirka 70 procent år 2015. 

Kommunförbundet förbehåller sig möjligheten att uttala sig om innehållet i 4 § i fråga om kommunens självfinansieringsandel i finansieringen av grundläggande yrkesutbildning och den utbildning som avses i gymnasielagen, till dess att all lagstiftning som är under beredning finns tillgänglig för Kommunförbundets bedömning. 

Konsekvensbedömning 

Kommunförbundet anser att det är bra att man i förslaget har strävat efter att bedöma konsekvenserna ur flera perspektiv. Kommunförbundet anser att konsekvensbedömningen dock endast ger en ungefärlig bild, i synnerhet är bedömningen av konsekvenserna för den kommunala ekonomin i det närmaste obefintlig. Med beaktande av finansieringssystemets långsiktiga verkningar bör man göra en mångsidigare och grundligare bedömning av konsekvenserna.   

Riksdagen förutsätter i sin skrivelse gällande Statsrådets redogörelse om planen för de offentliga finanserna 2015—2018 (20/2014 rd) att regeringen i samband med reformer av utbildningen på förhand gör allsidiga och omsorgsfulla konsekvensbedömningar innan den överlämnar propositioner eller fattar andra beslut.  

Kommunförbundet är djupt oroat över den sammanlagda effekten av de separata åtgärder som hänför sig till gymnasieutbildningen, yrkesutbildningen och det fria bildningsarbetet, i synnerhet då de samtidigt omfattas av betydande sparåtgärder. Den sammanlagda effekten kan vara helt oförutsedd och oönskad.  

Kommunförbundet anser att den sammanlagda effekten av de olika åtgärderna, lagändringarna och nedskärningarna av den statliga finansieringen bör bedömas noggrant innan man fattar enskilda beslut.   

I flera paragrafer i propositionsutkastet ingår förslag till olika koefficienter i anslutning till finansieringen och finansieringsandelar för olika utbildningsformer. Avsikten är att genom statsrådets förordning utfärda närmare bestämmelser om bland annat koefficienter och fördelningen av de prestationsbaserade och effektbaserade finansieringsdelarna för de olika utbildningsformerna och om kalkyleringskriterierna. 

Kommunförbundet fäster uppmärksamhet vid att utkastet till statsrådets förordning inte ingår i utkastet som varit på remiss. I motiveringen till propositionen finns inte heller någon närmare beskrivning av innehållet i förordningen. Kommunförbundet förbehåller sig möjligheten att uttala sig om de frågor som föreskrivs genom förordning i det skede då den föreslagna lagstiftningsgrunden finns i sin helhet för Kommunförbundets bedömning.   

Behovsprövad höjning 

I 14 § och 27 § i utkastet till regeringsproposition ingår bestämmelser om behovsprövad höjning. För gymnasieutbildningens del reserveras för behovsprövad finansiering högst 0,5 procent av de anslag som reserverats för gymnasieutbildningen i statsbudgeten. I den grundläggande yrkesutbildningen vid läroanstalter har något motsvarande maximibelopp för behovsprövade anslag inte fastställts.  

Kommunförbundet anser att man i det förhandlingsförfarande som avses i 55 § i utkastet till regeringsproposition också bör behandla andelen behovsprövad finansiering, eftersom den minskar den helhetsfinansiering som reserverats för anordnandet av utbildning, varav cirka 70 procent utgörs av kommunernas finansiering.  

Kriterierna för beviljande av behovsprövad finansiering bör vara tillräckligt genomskinliga och förutsägbara också för utbildningsanordnarna.  

Eftersom behovsprövad finansiering minskar den helhetsfinansiering som beviljas anordnare av grundläggande yrkesutbildning vid läroanstalter, bör den behovsprövade höjningens andel av helhetsfinansieringen vara liten, liksom för gymnasieutbildningen. 

Ersättning för mervärdesskatt till privata utbildningsanordnare 

Enligt förslaget ska utöver finansieringsandelarna följande helheter finansieras med anslag ur statsbudgeten: finansiering av en särskild utbildningsuppgift i specialundervisningen inom grundläggande yrkesutbildning, inkvarteringsfinansiering samt behovsprövad finansiering inom gymnasieutbildning och i grundläggande yrkesutbildning. Dessa dras av från budgetanslaget innan finansieringsandelarna beräknas. Dessutom ska privata utbildningsanordnare få ersättning för mervärdesskatt genom ett separat anslag. Enligt 7 § i propositionsutkastet ingår kommunernas finansieringsandel i detta separata anslag.  

Kommunförbundet anser det bra att ett separat anslag reserveras för ersättning av mervärdesskatten till privata utbildningsanordnare.  

Kommunförbundet godkänner inte att en del av kommunernas finansieringsandel som i praktiken är cirka 70 procent år 2015, ska ingå i den mervärdesskatt som betalas till staten. Anslaget som reserveras för mervärdesskatten bör helt och hållet finansieras av staten. 

Gymnasieutbildning 

I den allmänna motiveringen i utkastet till regeringsproposition konstateras att syftet är att göra finansieringssystemet mer förutsägbart, transparent och tydligare. Målet med omläggningen av finansieringssystemet för gymnasieutbildningen är att effektivisera verksamheten inom utbildningssystemet och stärka utbildningsanordnarnas förutsättningar att flexiblare svara på de föränderliga behoven för de studerande, arbetslivet, samhället i övrigt samt regionerna genom högklassig undervisning och utbildning. 

Kommunförbundet påpekar att gymnasieutbildningen i sin nuvarande form är ytterst resultatrik, effektiv och av hög kvalitet. Gymnasieutbildningen är den mest förmånliga utbildningen på andra stadiet, och har gett utmärkta resultat. Det är få som avbryter sina gymnasiestudier och utbildningen har hållit hög standard i alla gymnasier. I undersökningar har det inte framkommit några stora skillnader mellan gymnasierna i landet när det gäller utbildningen och dess effektivitet. Varje gymnasium erbjuder goda förutsättningar att söka till fortsatta studier såväl till högskolor som till studentbaserad grundläggande yrkesutbildning på andra stadiet. Tillgängligheten är i huvudsak god i hela landet. 

Kommunförbundet anser att det inte är möjligt att uppnå målen för gymnasieutbildningen genom den finansieringsreform som föreslås i propositionen som nu varit på remiss. Den föreslagna reformen skulle tvärtom göra finansieringssystemet avsevärt mer komplicerat och mer byråkratiskt än det är nu. 

Enligt förslaget ska utbildningsanordnaren som en del av basfinansieringen kunna få tillgänglighetsförhöjning enligt 3, 4 och 5 mom. i 17 §.  

Kommunförbundet understryker att det är bra att gymnasieutbildningens tillgänglighet i hela landet beaktas i enlighet med de föreslagna grunderna. Att utbildning på andra stadiet är tillgänglig för de unga på deras hemort är ytterst viktigt och motverkar utslagning. Samarbetet mellan gymnasieutbildningen och de högre årskurserna inom den grundläggande utbildningen bör tryggas också i framtiden. Kommunförbundet konstaterar att momenten som gäller tillgänglighetsförhöjningen är svårbegripliga.    

Enligt propositionsutkastets 19 § ska utbildningsanordnare beviljas effektbaserad finansiering för studerande som placerar sig i fortsatta studier och för färre avbrutna gymnasiestudier samt enligt poäng från enkäten om studerandenas välbefinnande. Då den effektbaserade finansieringen beräknas beaktas i vilken utsträckning de som avlagt studentexamen har placerat sig i fortsatta studier inom tre år från att de avlagt studentexamen. Med placering i fortsatta studier avses i förslaget personer som studerar vid högskola eller i yrkesutbildning samt personer som avlagt högskoleexamen eller yrkesexamen.                      

Kommunförbundet godkänner inte att det är utbildningsanordnarna som ska sköta insamlingen av uppgifter om personer som bedriver fortsatta studier utomlands. Kommunförbundet förutsätter att staten ansvarar för insamlingen av de uppgifter som ligger till grund för beviljandet av effektbaserad finansiering och för uppgifternas riktighet. Fortsatta studier utomlands kommer framöver att öka i stor utsträckning i och med globaliseringen och studerande bör uppmuntras till detta. Utgående från propositionen strider dock detta mot utbildningsanordnarnas intresse. 

Kommunförbundet påpekar att också placering i arbetslivet efter gymnasieutbildning bör vara ett kriterium för effektbaserad finansiering.

Kommunförbundet understryker att anordnare av gymnasieutbildning ska tillhandahålla gymnasieutbildning för alla, och att de inte till exempel kan påverka antalet studieplatser vid högskolor. 

Kommunförbundet föreslår att man i samband med reformen av finansieringssystemet utvecklar finansieringen för gymnasieutbildningen så att pedagogiken och metoderna som krävs i gymnasieutbildningen kan tryggas. 

Finansieringen enligt pris per enhet för gymnasieutbildningen ligger på en klart lägre nivå än det lägsta priset per enhet för grundläggande yrkesutbildning. Undervisningsarrangemangen i de båda utbildningsformerna liknar ändå varandra. Sparåtgärderna inom statsfinanserna har ytterligare ökat denna skillnad. 

Kommunförbundet anser att innan man övergår till ett nytt finansieringssystem, bör finansieringen enligt pris per enhet för en studerande i gymnasieutbildning motsvara nivån på priset per enhet för en studerande i samhällsvetenskaper, företagsekonomi och administration inom grundläggande yrkesutbildning.  

Yrkesutbildning 

Enligt den allmänna motiveringen i utkastet till regeringsproposition bör finansieringen för anordnare av yrkesutbildning utvecklas så att den utgör en klarare helhet än nu, stöder uppnåendet av målen för livslångt lärande, genomförande av samhällsgarantin samt utbildningssystemets kvalitet, effektivitet och resultat. 

Kommunförbundet anser att man i fråga om yrkesutbildningen inte uppnår dessa mål till alla delar genom det förslag som nu varit på remiss. Enligt Kommunförbundet kan man nå dessa mål bättre om grundläggande yrkesutbildning som i huvudsak är avsedd för unga och yrkesinriktad vuxenutbildning (inkl. utbildning som förbereder för en yrkesinriktad grundexamen som avläggs som en fristående examen) har varsitt reglerings- och finansieringssystem.  För ökad effektivitet bör utbildningsanordnare även framöver flexibelt kunna ordna både grundläggande yrkesutbildning och yrkesinriktad vuxenutbildning. 

Kommunförbundet anser att det föreslagna finansieringssystemet i fråga om yrkesinriktade grundexamina inte erkänner grundläggande yrkesutbildning som avläggs genom fristående examina och utbildning som förbereder för dessa examina.  Kommunförbundet påpekar att de grunder för beviljande av finansiering som anges i lagförslaget till vissa delar är alltför studerande- och situationsbundna. Insamlingen av uppgifter kommer att medföra mer registrerings- och rapporteringsarbete för utbildningsanordnarna och i synnerhet för undervisningspersonalen. Då finansieringen blir allt knappare borde lärarnas arbetstid kunna användas till vägledning av de studerande. 

Dessutom fäster Kommunförbundet uppmärksamhet vid att de föreslagna paragraferna inte till alla delar motsvarar detaljmotiveringen. 

Förslag till ändring av lagen om grundläggande yrkesutbildning och gymnasielagen  

27 § Grunderna för antagning av studerande, förslag till ändring av lagen om grundläggande yrkesutbildning 

Bestämmelsen föreslås bli ändrad så att en person kan antas som studerande också till utbildning som leder till en del av en examen. Det finns planer på att ändra lagstiftningen så att de som avlagt en yrkesexamen i huvudsak ska ledas in på utbildning som förbereder för fristående examen.  

Kommunförbundet anser att samma princip bör tillämpas också på personer som avlägger delar av en yrkesinriktad grundexamen. 

31 b § Frånvaroanmälan, förslag till ändring av lagen om grundläggande yrkesutbildning och 
24 § Studietid, förslag till ändring av gymnasielagen 

Det föreslås att en bestämmelse tas in i lagen om rätten för studerande som avlägger grundläggande yrkesexamen att göra frånvaroanmälan.  På motsvarande sätt ska det i gymnasielagen föreskrivas om studerandes rätt att göra frånvaroanmälan. Den studerande ska själv få bestämma om han eller hon anmäler sig som frånvarande. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen skulle följaktligen en studerande inom grundläggande yrkesutbildning utan grundad anledning kunna anmäla sig som frånvarande under fyra terminer och studerande vid gymnasier för högst fyra månader. 

Kommunförbundet anser det inte vara ändamålsenligt att studerande utan grundad anledning kan anmäla sig som frånvarande.  Detta kan i synnerhet för studerande inom grundläggande yrkesutbildning öka risken för att den unga inte avlägger examen på andra stadiet och på så sätt löper en större risk för utslagning.   

Kommunförbundet anser det bra att studerandes frånvaro enligt förslaget ska beaktas då finansieringen för studietiden beräknas så att endast närvarotiden räknas med i studerandeåren.   

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND                     

Tuula Haatainen     
verkställande direktör     

Terhi Päivärinta
direktör, undervisning och kultur