Kommunförbundets utlåtande om statsrådets förordning om statsandel för kommunal basservice VN/25955/2022

Kommunförbundets utlåtande om statsrådets förordning om statsandel för kommunal basservice

Finansministeriet har begärt ett utlåtande om utkastet till statsrådets förordning om statsandel för kommunal basservice.

Kommunförbundet har berett ett utlåtande, som kommunerna kan använda när de eventuellt utarbetar egna utlåtanden. Kommunerna har också möjlighet att påverka Kommunförbundets utlåtande, som skickas in 2.12.2022.

Läs mer:

Finansministeriets pressmeddelande, med länk till den aktuella sidan på utlåtande.fi, där man hittar förordningstexten och en promemoria om förordningen

Utlåtande

(Kommunförbundets utlåtande 24.11.2022, kontaktperson Olli Riikonen)

1. Allmänt om förordningen

2. Grundpriser för kalkylerade kostnader och tilläggsdelar år 2023 (1 §)

Kommunförbundet: Inget att anmärka på grundpriserna och hur de beräknas.

3. Grunderna för bestämning av fjärrortstal (2 §)

Enligt motiveringen till förordningen skulle paragrafen till merparten motsvara det som föreskrivs i 1 § i den förordning som gäller till slutet av 2022. Med stöd av 13 § i statsandelslagen skulle man dock i fjärrortsberäkningen beakta vägnätet i stället för nuvarande fågelväg. I beräkningen beaktas dessutom i stället för en kvadratkilometer befolkningsrutor på 250 x 250 meter, dvs. 62 500 kvadratmeter, för att uträkningen ska bli mer exakt. Att vägar används i beräkningen innebär att geografiska skillnader såsom vägnätet och omgivande vattendrag beaktas betydligt bättre än i den tidigare rätlinjiga avståndsberäkningen.

Kommunförbundet: Också tidigare har fjärrortsfaktorn utgjort en av grunderna för beräkning av statsandelarna för kommunal basservice. Förslaget ändrar dock den nuvarande beräkningen så att fågelvägsavstånd frångås i fjärrortsbestämningen för 2023. I stället ska man mäta tillgängligheten på basis av vägnätet.

Den föreslagna ändringen understödes. Om det är meningen att fjärrortstillägget i statsandelarna ska kompensera kommunens kostnader för geografiska avstånd, är det bättre att räkna avstånd enligt vägnätet än fågelvägen.

År 2022 har 121 kommuner som klassas som fjärrorter fått sammanlagt 137 miljoner euro i tilläggsdelar till statsandelen för kommunal basservice. År 2023 uppgår tilläggsdelen till cirka 65 miljoner euro. Beloppet minskar med 53 procent och det invånarbaserade priset per enhet med 73 procent. Enligt de preliminära statsandelskalkylerna får 164 kommuner en tilläggsdel år 2023. Det nya beräkningssättet innebär alltså att betydligt fler kommuner kommer att omfattas av fjärrortstillägget. Dessutom höjs fjärrortstillägget jämfört med i år för 28 kommuner som för tillfället får tillägg.

Förändringen minskar de största tilläggsdelarna. Som störst är tilläggsdelen 1 322 €/invånare år 2022 och 347 €/invånare år 2023. I år har 17 kommuner ett fjärrortstal på mer än 1,5 och de får en tilläggsdel på över 1 000 €/invånare. Nästa år har 31 kommuner ett fjärrortstal på mer än 1,5 och tilläggsdelarna är 279–347 €/invånare.

4. Grunderna för bestämning av tilläggsdelen för främjande av välfärd och hälsa (3 § och bilagan)

Paragrafen är ny till innehållet. Den innehåller närmare bestämmelser om hur koefficienten för främjande av välfärd och hälsa, som utgör grunden för tilläggsdelen för främjande av välfärd och hälsa, bestäms. Bilagan till förordningen innehåller bestämmelser om indikatorer som mäter kommunens satsningar på välfärd och hälsa: fyra indikatorer för den grundläggande utbildningen, fem för idrott och motion, fem som gäller kommunens ledning och en som gäller kulturell välfärd. Indikatorn för kulturell välfärd har beretts i samband med den proposition om ändring av finansieringslagstiftningen (RP 68/2022 rd) som överlämnades våren 2022. Behovet av en indikator för kulturell välfärd har lyfts upp i tidigare skeden av beredningen av koefficienter.

Kommunförbundet: Tilläggsdelen för främjande av välfärd och hälsa är en helt ny faktor i bestämningen av statsandelarna till kommunerna från 1.1.2023.

Att en sådan tilläggsdel ska införas har varit känt, och den ingår i de preliminära statsandelskalkylerna. Information om de indikatorer som används i koefficienten för främjande av välfärd och hälsa finns på THL:s webbplats, med undantag av indikatorn för kulturell välfärd, som har tagits med i kalkylen senare. Att den tas med understödes.

Jämfört med andra bestämningsgrunder för statsandelen är främjandet av välfärd och hälsa en avvikande statsandelspost, eftersom kommunen genom sina egna åtgärder kan påverka statsandelsbeloppet. Målet för kriteriet är att det ska sporra kommunerna till att vidta åtgärder som främjar välfärd och hälsa. Den sporrande effekten minskas av att tilläggsdelens belopp är relativt litet och utgör knappt 3 procent (cirka 19 €/inv.) av kommunernas hela statsandelsfinansiering, och variationsintervallet mellan kommunerna är rätt litet.

5. Prisindex för kommunal basservice (4 § och 8 § 3 mom.)

Kommunförbundet: Inget att anmärka på beräkningssättet.

6. Skatteinkomster som beaktas vid utjämningar av statsandelen på basis av skatteinkomsterna (5 § och övergångsbestämmelsen i 8 § 4 mom.)

Enligt 26 § 5 mom. i statsandelslagen beaktas 50 procent av den kalkylerade fastighetsskatten när kommunens kalkylerade skatteinkomst beräknas. Vid beräkning av den kalkylerade fastighetsskatten beaktas inga andra kraftverk än kärnkraftverk. Bestämmelserna motsvarar de tidigare bestämmelserna om beräkning av kommunens kalkylerade fastighetsskatt, som gällde till utgången av 2011.

Kommunförbundet: Förordningen innebär förändringar i de skatter som ska beaktas vid utjämningen av inkomstbasen. Vid beräkningen av utjämningen användes tidigare den kalkylerade kommunalskatten och kommunens samfundsskatteintäkter. Från början av 2023 ingår utöver dessa också den kalkylerade fastighetsskatten i de skatter som beaktas vid utjämningen.

Fram till utgången av 2011 ingick fastighetsskatten i sin helhet i beräkningen av utjämningen, och nu återförs den till hälften, med undantag för kraftverksfastigheter. Kommunalskatten och kommunens andel av samfundsskatten ingår i sin helhet i beräkningen av utjämningen.

Fastighetsskattens relativa betydelse för kommunernas skatteinkomster ökar i och med social- och hälsovårdsreformen, eftersom fastighetsskatten inte skärs ner. Kommunerna får fortsättningsvis behålla hela sin fastighetsskatt, och skatten är fortfarande den enda skatt som tillfaller enbart kommunerna. Fastighetsskatteintäkterna per invånare varierar stort mellan kommunerna, och det finns också betydande skillnader i kommunernas möjligheter att genom egna åtgärder få in fastighetsskatt för bland annat kraftverk och byggnader som används för turism.

7.  Uppgifter för hemkommunsersättningen (6 §)

Enligt förordningen ska kommuner och andra anordnare av förskoleundervisning och grundläggande utbildning ge Finansministeriet de uppgifter om elevantal och hemkommun som avses i 40 § i statsandelslagen i fråga om de elever för vilka de ordnar förskoleundervisning och grundläggande utbildning. Tidigare samlades de elevuppgifter som behövs för hemkommunsersättningen in på Statistikcentralens blankett, men sedan våren 2021 samlas uppgifterna in via informationsresursen KOSKI, som det bestäms om i lagen om nationella studie- och examensregister (884/2017). Statistikcentralen samkör uppgifterna om elevernas hemkommun med uppgifterna ur befolkningsregistret. Hemkommunsersättningen bestäms enligt situationen vid utgången av året före det år som föregått finansåret. Till exempel baserar sig hemkommunsersättningarna för 2023 på elevuppgifter enligt situationen i slutet av 2021. De elevuppgifter som använts i beräkningen baserar sig på situationen den 15 december.

Kommunförbundet: Ändringen är av teknisk natur och det finns inget att anmärka på den.

Uppgifterna ur informationsresursen KOSKI har redan under flera år använts som grund för finansieringen enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. Det har dock förekommit problem med övergången till KOSKI. Kommunerna har inte nödvändigtvis till alla delar insett att det med hänsyn till elevernas rättssäkerhet och finansieringen till kommunen är ytterst viktigt att uppgifterna är korrekta och uppdaterade.

Kommunförbundet informerar och ger utbildning i ärendet, men vi vill också betona statsförvaltningens ansvar för att kommunerna ska få effektiv information. Kommunerna behöver också aktivt informeras om att den lagstadgade registreringsdagen för elevuppgifterna har ändrats.

8. Skatteinkomster som ska beaktas i överföringskalkylerna (7 § 2 mom.)

I 7 § 2 mom. i förordningen bestäms vilka skatteuppgifter som ska användas när de kalkyler som avses i 57 § 3 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice justeras 2023. Enligt momentet ska som inkomstuppgifter för kommunalskatten och samfundsskatten 2022 användas uppgifterna om den debiterade skatten enligt den slutförda beskattningen.

Kommunförbundet: Enligt de senaste överföringskalkylerna överförs cirka 14 miljarder euro av kommunal- och samfundsskatteintäkterna till staten för finansieringen av välfärdsområdena. I fråga om kommunalskatten (13,17 md € överförs) görs nedskärningen genom att alla kommuners kommunalskattesats minskas med 12,64 procentenheter år 2023. Överföringen av samfundsskatten (817 mn €) genomförs genom att kommunernas andel skärs ner med en tredjedel.

Vi understöder att det i de slutliga överföringskalkylerna, som görs hösten 2023 och som påverkar kommunernas statsandel från och med 2024, konsekvent används kommunal- och samfundsskatteinkomster enligt debiteringen, vilket också varit fallet i de preliminära kalkylerna.

Skatteinkomsterna enligt debiteringen motsvarar de skatteinkomster som hänförs till ett år, så det går i linje med ambitionen att de överförda kostnader som hör till respektive kalkyleringsår ska specificeras så noggrant som möjligt (jfr följande punkt om eliminering av retroaktiva harmoniseringskostnader). Tyvärr har det inte hela tiden varit entydigt vilka skatteinkomster som används i kalkyleringen. Lagpreciseringen och förordningen klargör detta.

I promemorian till förordningen behandlas skillnaden mellan debiteringsuppgifterna och de uppskattade redovisningarna endast i fråga om kommunalskatten. När också samfundsskatten beaktas är oron i promemorian befogad: ju mindre skatteinkomster, desto mer måste statsandelen till kommunerna skäras ner för att reformen ska vara kostnadsneutral i förhållandet stat–kommun.

I promemorian nämns att det förkommer variationer åt båda hållen mellan de kommunvisa redovisade skatterna och den debiterade skatten. Det gäller både kommunalskatten och samfundsskatten.

9. Beaktande av retroaktiva kostnader för löneharmonisering i överföringskalkylerna (7 § 1 mom.)

Kommunförbundet: Vi anser det vara korrekt och bra att retroaktiva kostnader för löneharmonisering elimineras i beräkningen av den finansiering som överförs från kommunerna.

Det finns dock skäl att precisera förordningstexten eller tolkningen av den. Utifrån den föreslagna förordningstexten står det klart att om det finns kostnader för löneharmonisering från år 2020 eller tidigare som retroaktivt ska tas upp i boksluten 2022, elimineras de i kalkylerna. Verkningarna av en eventuell retroaktiv kostnad som överförs från 2021 till 2022 kräver ännu precisering, eftersom också en sådan kostnad påverkar slutresultatet i överföringskalkylen.

På ett allmänt plan vill vi också påpeka att även om retroaktiva kostnaderna för löneharmonisering elimineras i beräkningen av kostnader som överförs enligt förordningen, uppstår det skillnader mellan kommunerna och välfärdsområdena i fråga om överföringskalkylens effekter, beroende på hur social- och hälsovårdstjänsterna tillhandahållits tidigare.

I fråga om kommuner som hör till en social- och hälsovårdssamkommun med brett verksamhetsområde (s.k. pionjärområde) inbegriper kostnaderna som överförs harmoniserade löner som bekostats av kommunerna, medan harmoniseringskostnaderna inom s.k. nya välfärdsområden ska täckas av välfärdsområdena, dvs. staten.

För kommuner som helt eller nästan helt hör till en samkommun av ett välfärdsområdes storlek syns det i överföringskalkylerna (dvs. i förändringsbegränsningen och utjämningen i systemreformen) att dessa kommuner har finansierat löneharmoniseringen och andra sammanslagningskostnader mer än i de övriga områdena. De högre kostnader som detta medfört har en bestående inverkan på den nya kommunens ekonomi genom justeringsposterna i överföringskalkylen.

En motsvarande ojämlik effekt uppstår också av investeringar. Det finns stora skillnader mellan kommunerna i fråga om hur och i vems balansräkning det har gjorts investeringar i social- och hälsovård, hur de syns i primärkommunernas verksamhetsutgifter och hur investeringarna påverkar överföringskalkylerna via verksamhetsutgifterna.

Också i detta avseende behandlar reformen kommunerna väldigt olika. Denna ojämlikhet mellan välfärdsområdena har diskuterats och beslutsfattarna har varit medvetna om den under hela den tid som reformberedningen pågått och lagarna antagits. Trots ojämlikheten har man ändå velat genomföra ändringen i lagstiftningen och, till exempel när det gäller finansiella överföringar, på samma sätt i alla välfärdsområden och för alla kommuner.

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND

Olli Riikonen

specialsakkunnig, enheten för livskraft och ekonomi